Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Nature de la contribution représentative des frais de réacheminement

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 6

Il avait été soutenu que l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile avait institué une sanction qui revêtirait un caractère automatique, excluant toute prise en compte par le juge des circonstances de l'espèce. Le Conseil d'État a écarté ce grief qui avait suscité le dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité. Selon l’analyse retenue, la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement est prononcée par une décision de l'Office français de l'immigration et de l'intégration qui, en vertu des droits de la défense, ne peut être infligée qu'à l'issue d'une procédure contradictoire lui permettant de statuer en tenant compte des observations de l'employeur intéressé. En particulier, un employeur ne saurait être sanctionné sur le fondement de ces dispositions lorsque, tout à la fois, il s'est acquitté des vérifications qui lui incombent relatives à l'existence du titre autorisant l'étranger à exercer une activité salariée en France et il n'était pas en mesure de savoir que les documents présentés revêtaient un caractère frauduleux ou procédaient d'une usurpation d'identité. Pour les mêmes raisons, il ne peut pas être poursuivi lorsqu'un salarié s'est prévalu lors de son embauche de la nationalité française ou de sa qualité de ressortissant d'un État pour lequel une autorisation de travail n'est pas exigée. Enfin, saisi de la sanction prononcée, le juge peut maintenir la contribution forfaitaire ou en décharger l'employeur, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, salarié par salarié (CE, 13 mars 2018, n° 424565, question prioritaire de constitutionnalité ne présentant pas un caractère sérieux).

Motivation de la décision de transfert d'un candidat à l'asile

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 7

La décision de transfert fait l'objet d'une décision écrite et motivée (C. étrangers, art. L. 742-3). Cette motivation peut être satisfaite par la mention du règlement du 26 juin 2013 et l'indication des éléments de fait sur lesquels le préfet se fonde pour estimer que l'examen de la demande relève de la responsabilité d'un État de l’Union européenne. Dans le cas d'un étranger en provenance d'un pays tiers ou d'un apatride ayant au cours des douze mois ayant précédé le dépôt de sa demande d'asile, pénétré irrégulièrement au sein de l'espace Dublin, la décision de transfert doit, après avoir visé le règlement, faire référence à la consultation du fichier Eurodac sans autre précision si la motivation fait apparaître le critère qui a permis de désigner un État européen. Dans le cas d'un étranger dont un parent s'est vu reconnaître la qualité de réfugié au sein d'un autre État membre, la motivation est satisfaite par cette référence à cette circonstance de fait. S'agissant d'un étranger ayant présenté une demande d'asile dans un État membre et devant, en conséquence, faire l'objet d'une reprise en charge, la motivation se déduit du renvoi aux dispositions du règlement à l’origine de la procédure de transfert (CE avis, 7 déc. 2018, n° 420900 et CE, 7 déc. 2018, n° 416823, Min. Int. ).

Incidence d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme sur un constat de persécution

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 7

Saisi d’un recours dirigé contre une décision de la Cour nationale du droit d'asile qui écarte un risque de peine et traitement inhumain ou dégradant pourtant constaté par la Cour européenne des droits de l'homme en 2013, le Conseil d'État rappelle que, selon l'article 46 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la complète exécution d'un arrêt des juges de Strasbourg implique par principe que l’État prenne toutes les mesures pour réparer les conséquences d’une violation de la convention et la disparition de la source de cette violation. Pour satisfaire à cette exigence, compte-tenu de « la nature essentiellement déclaratoire des arrêts de la Cour », les États disposent d’une latitude d’action pour déterminer les moyens de s'acquitter de l’obligation de conformité. Cette obligation implique non seulement de verser à la victime les sommes allouées la Cour au titre de la satisfaction équitable prévue par l'article 41 de la convention mais aussi d’adopter les mesures individuelles et le cas échéant générales nécessaires pour mettre un terme à la violation constatée.

Dans le cas présent, la Cour européenne des droits de l'homme avait jugé que la mise à exécution d’une obligation de quitter le territoire vers la République démocratique du Congo constituerait une violation de l'article 3 de la convention. Cet élément constituait une circonstance nouvelle qui justifiait le réexamen de la situation de l’intéressé par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Concrètement, la complète exécution de l'arrêt de la Cour impliquait que l’administration s'abstienne de mettre à exécution de l’obligation de quitter le territoire (ce qu’elle a semble t-il fait) mais aussi, « à tout le moins », que la protection subsidiaire soit accordée en application de l'article L. 712-1 du Code des étrangers, sauf à établir un changement de circonstances et que l’intéressé satisfasse aux exigences de cet article. En refusant d'octroyer cette protection subsidiaire et en ignorant l’arrêt définitif de la Cour européenne des droits de l'homme, la Cour nationale du droit d'asile a porté atteinte aux exigences de l'article 46 de la convention (CE, 3 oct. 2018, n° 406222).

Près de dix ans après avoir engagé les premières démarches (la demande initiale devant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a été déposée le 9 décembre 2008 !), le requérant est une nouvelle fois renvoyé devant la Cour nationale du droit d'asile qui pourrait fort bien estimer que des circonstances nouvelles » s’opposent à la reconnaissance de la protection subsidiaire…

Assignation à résidence des étrangers sans domicile

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 5

L’article L. 561-2, I du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile autorise l’assignation à résidence de l'étranger qui ne peut pas quitter immédiatement le territoire français mais « dont l'éloignement demeure une perspective raisonnable », notamment lorsque l’intéressé fait l'objet d'une décision de transfert vers le pays européen compétent pour traiter sa demande d’asile (Cf. C. étrangers, art. L. 742-3). Dans un avis du 11 avril 2018, le Conseil d'État définit de manière libérale cette mesure d’assignation à résidence comme « un périmètre que l'étranger ne peut quitter et au sein duquel il est autorisé à circuler », avec l’obligation pour l’intéressé de se présenter aux services de police ou aux unités de gendarmerie selon une périodicité déterminée. En dehors des hypothèses où elle inclut une astreinte à domicile pour une durée limitée, cette mesure ne lui impose pas de demeurer à son domicile. En conséquence, un étranger en instance de transfert qui ne dispose que d'une simple domiciliation postale peut être assigné à résidence, sans obligation de demeurer à cette adresse (CE avis, 11 avr. 2018, n° 415174).

Réforme de l’assignation à résidence des étrangers en instance d’expulsion ou visés par une interdiction judiciaire du territoire

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 5

La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 « permettant une bonne application du régime d'asile européen » réforme le cadre des assignations à résidence des étrangers faisant l’objet d’une interdiction judiciaire du territoire ou d’un arrêté d’expulsion. Le Conseil constitutionnel avait jugé le 30 novembre 2017 que l’article L. 561-1 du Code des étrangers portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir en ne prévoyant pas de limite à l’assignation à résidence d’un étranger visé par une interdiction judiciaire du territoire mais dans l'impossibilité de quitter le territoire (Cons. const. 30 nov. 2017, déc. n° 2017-674 QPC). Le législateur devait remédier à cette inconstitutionnalité avant le 30 juin 2018. Selon le nouveau cadre juridique qui maintient l’état du droit, la décision d’assignation peut être prise pour une durée illimitée dans deux hypothèses : la personne est sous le coup d’une interdiction de retour ou de circulation sur le territoire français exécutoire ; l’étranger visé par un arrêté d'expulsion est dans l’impossibilité de quitter le territoire. Désormais, au-delà d'une durée de cinq ans, le maintien sous assignation à résidence doit faire l'objet d'une décision spécialement motivée faisant état des circonstances particulières justifiant cette prolongation. Cette motivation devra notamment établir que la personne concernée ne présente pas de garanties suffisantes de représentation ou que sa présence constitue une menace grave pour l'ordre public. Saisi de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel a totalement éludé le dispositif pour se concentrer sur la seule question de la rétention administrative des candidats à l’asile en instance de transfert (Cons. const., déc. 15 mars 2018, n° 2018-762 DC). Ce silence est d’autant plus incompréhensible que le dispositif ne limite pas dans la durée une assignation à résidence mais, à l’instar des contraintes qui pèsent en matière d’expulsion, impose seulement une obligation de réexamen au terme d’une période de cinq ans. Pour le moins, un brevet de constitutionnalité, fut-il usurpé, aurait mérité d’être inséré dans la décision.

Réforme de la rétention administrative des candidats à l’asile en instance de transfert

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 5 et 7

Suivant l’article 28 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013, un État peut placer en rétention un candidat à l’asile dont la demande ne relève pas de sa compétence pour garantir les procédures de transfert lorsqu'il existe un « risque non négligeable de fuite ». Les États doivent toutefois fixer des critères objectifs permettant d’apprécier les raisons de craindre une fuite (CJUE, 15 mars 2017, Al Chodor, aff. C-528/15, § 45). S’en remettant à cette position, la Cour de cassation en a conclu que la rétention d’un demandeur d'asile en instance de transfert était prohibée (Cass. civ. 1ère, 27 sept. 2017, n° 17.15160). Cette décision rejoignait l’avis du Conseil d’État qui a estimé que l’article L. 742-2 du Code des étrangers s’opposait au placement en rétention avant la décision de transfert. Tout au plus, l’intéressé peut être assigné à résidence et placé en rétention après la notification de la décision de transfert (CE avis, 19 juill. 2017, n° 408919 et égal. CE, 5 mars 2018, n° 405474 : annulation de l’instruction du ministre de l’Intérieur du 19 juillet 2016 prescrivant le placement en rétention d’un étranger en instance de transfert).

Pour surmonter cette situation, une proposition de loi « permettant une bonne application du régime d'asile européen » a été adoptée (L. n° 2018-187, 20 mars 2018). Désormais, deux conditions cumulatives doivent être réunies pour justifier le placement en rétention : un « risque non négligeable de fuite » examiné sur la base d’une évaluation individuelle de la situation qui prendra en compte la vulnérabilité de la personne ; la proportionnalité de la mesure de rétention et l’impossibilité corrélative d’assigner à résidence (C. étrangers, art. L. 551-1, L. 554-1 et L. 741-1). Douze critères ont été retenus pour établir une présomption de « risque non négligeable de fuite » : antécédent de fuite dans un autre État membre, demande d’asile déjà refusée dans l’État membre responsable, présence en France après l’exécution effective d’une mesure de transfert, soustraction à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement, refuse de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales ou altération volontaire des empreintes, fraude documentaire, dissimulation d’information, absence de résidence effective ou permanente, refus de collaboration avec l’administration, antécédent de soustraction à une assignation à résidence, refus explicite de se conformer à la procédure de détermination de l’État responsable ou à la procédure de transfert. La proposition de loi autorise le placement en rétention d’un étranger avant toute décision de transfert, c'est-à-dire dès la phase de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile (C. étrangers, art. L. 556-1). La proposition harmonise par ailleurs les régimes d’assignation à résidence des étrangers en instance de transfert. Sur ce point, elle porte de quatre à six jours la durée de validité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention qui autorise des visites domiciliaires dans le cadre de l’assignation à résidence (C. étrangers, art. L. 561-2). Elle codifie encore l’impossibilité de transférer un candidat à l’asile vers l’État responsable de l’examen de sa demande en cas de défaillances systémiques dans l’État considéré (C. étrangers, art. L. 742-7). Enfin, le délai de recours de la décision de transfert a été ramené de quinze à sept jours (C. étrangers, art. L. 742-4). Le Conseil constitutionnel a validé l’intégralité du dispositif en estimant notamment que l'atteinte portée à la liberté individuelle du demandeur d'asile était nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif poursuivi (Cons. const., déc. 15 mars 2018, n° 2018-762 DC, consid. 16). Pour justifier cette conclusion, il a été observé que le placement en rétention intervenait à compter de l'émission d'une requête de prise en charge adressée à l'État responsable ou d'une décision de transfert, c'est-à-dire à un stade de la procédure où l’administration dispose d'indices sérieux que l'examen de la demande d'asile relève d’un autre État. Il a également été relevé que le placement en rétention vise un étranger qui présente un risque non négligeable de fuite. La mesure est donc motivée par la sauvegarde de l'ordre public pour le temps strictement nécessaire à l'exécution du transfert. Le Conseil n’a par ailleurs pas décelé d’atteinte au droit à un recours effectif au motif que la décision de transfert s’accompagne d’une information complète et que la loi garantit un effet suspensif (15 jours si l'étranger ne fait pas l'objet d'un placement en rétention ou d’une assignation à résidence ou, en cas de recours, jusqu’à la décision du tribunal).

Rétention des candidats à l’asile en instance de transfert

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livres 5 et 7

Suivant l’article 28 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale, un État peut placer en rétention un candidat à l’asile dont la demande ne relève pas de sa compétence pour garantir les procédures de transfert lorsqu'il existe un « risque non négligeable de fuite ». Les États doivent toutefois fixer des critères objectifs permettant d’apprécier les raisons de craindre une fuite (CJUE, 15 mars 2017, Al Chodor, aff. C-528/15, § 45). S’en remettant à cette position, la Cour de cassation en a conclu que la rétention d’un demandeur d'asile en instance de transfert était prohibée (Cass. civ. 1ère, 27 sept. 2017, n° 17.15160). Cette décision rejoignait l’avis du Conseil d’État qui a estimé que l’article L. 742-2 du Code des étrangers s’opposait au placement en rétention avant la décision de transfert. Tout au plus, l’intéressé peut être assigné à résidence et placé en rétention après la notification de la décision de transfert (CE avis, 19 juill. 2017, n° 408919).

Pour surmonter cette situation, une proposition de loi a été adoptée en dernière lecture par l’Assemblée nationale le 15 février 2018. Selon le texte adopté, deux conditions cumulatives doivent être réunies pour justifier le placement en rétention : un « risque non négligeable de fuite » examiné sur la base d’une évaluation individuelle de la situation qui prendra en compte la vulnérabilité de la personne ; la proportionnalité de la mesure de rétention et l’impossibilité corrélative d’assigner à résidence (C. étrangers, art. L. 551-1, L. 554-1 et L. 741-1). Douze critères ont été retenus pour établir une présomption de « risque non négligeable de fuite » : antécédent de fuite dans un autre État membre, demande d’asile déjà refusée dans l’État membre responsable, présence en France après l’exécution effective d’une mesure de transfert, soustraction à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement, refuse de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales ou altération volontaire des empreintes, fraude documentaire, dissimulation d’information, absence de résidence effective ou permanente, refus de collaboration avec l’administration, antécédent de soustraction à une assignation à résidence, refus explicite de se conformer à la procédure de détermination de l’État responsable ou à la procédure de transfert. Pour tenir en échec l’avis du Conseil d'État du 19 juillet 2017, la proposition de loi autorise le placement en rétention d’un étranger avant toute décision de transfert, c'est-à-dire dès la phase de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile (C. étrangers, art. L. 556-1).

La proposition harmonise en second lieu les régimes d’assignation à résidence des étrangers en instance de transfert. Sur ce point, elle porte de quatre à six jours la durée de validité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention qui autorise des visites domiciliaires dans le cadre de l’assignation à résidence (C. étrangers, art. L. 561-2).

Elle codifie par ailleurs l’impossibilité de transférer un candidat à l’asile vers l’État responsable de l’examen de sa demande en cas de défaillances systémiques dans l’État considéré (C. étrangers, art. L. 742-7).

Enfin, le délai de contestation de la décision de transfert devant le juge administratif a été ramené de quinze à sept jours (C. étrangers, art. L. 742-4).

Dans un registre différent, la proposition a réformé le cadre des assignations à résidence des étrangers faisant l’objet d’une interdiction judiciaire du territoire ou d’un arrêté d’expulsion. Le Conseil constitutionnel avait jugé le 30 novembre 2017 que l’article L. 561-1 du Code des étrangers portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir en ne prévoyant pas de limite à l’assignation à résidence d’un étranger dans l'impossibilité de quitter le territoire (Cons. const. 30 nov. 2017, déc. n° 2017-674 QPC). Le législateur devait remédier à cette inconstitutionnalité avant le 30 juin 2018. Selon la proposition, la décision d’assignation peut être prise pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois dans la même limite de durée. Toutefois, l’assignation peut être renouvelée tant que l’interdiction de retour ou l’interdiction de circulation sur le territoire français demeure exécutoire. De même, la durée maximale de six mois ne s’applique pas dans le cas d’un étranger faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion en application des articles L. 523-3 à L. 523-5 du Code des étrangers (impossibilité de quitter le territoire) ou d’une interdiction judiciaire du territoire. Dans ces deux cas de figure, au delà d’une durée de cinq ans, le maintien sous assignation à résidence devra faire l’objet d’une décision faisant état des « circonstances particulières justifiant cette prolongation au regard, notamment, de l’absence de garanties suffisantes de représentation de l’étranger ou si sa présence constitue une menace grave pour l’ordre public. » En retenant un cadre juridique aussi restrictif qui n’interdit nullement le principe d’une assignation à résidence illimitée, on ne saurait dire que les parlementaires ont totalement levé l’hypothèque d’une nouvelle invalidation par le Conseil constitutionnel.

Inconstitutionnalité de l'assignation à résidence sans délai

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 5

Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016, l’article L. 561-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile permet au préfet d'assigner à résidence l'étranger qui est dans l'impossibilité de quitter le territoire, de regagner son pays d'origine ou de se rendre dans un autre pays. Cette assignation est prononcée pour six mois, renouvelable une fois, « jusqu'à ce qu'existe une perspective raisonnable d'exécution de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet ». Aucun délai n’est toutefois prévu pour les étrangers visés par une interdiction judiciaire du territoire ou un arrêté d'expulsion. Plus encore, la loi ne prévoit pas un réexamen périodique de la situation et n’organise pas un recours effectif contre la décision d'assignation. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel n’a pas contesté le principe de ce régime qui permet d’« éviter que puisse librement circuler sur le territoire national une personne non seulement dépourvue de droit au séjour, mais qui s'est également rendue coupable d'une infraction ou dont la présence constitue une menace grave pour l'ordre public » (consid. 8). Pour cette raison, le législateur pouvait ne pas fixer de durée maximale à l'assignation à résidence compte tenu de la menace à l'ordre public que représente l’étranger concerné ou assurer l'exécution d'une décision de justice. Pour le Conseil, le maintien d'un arrêté d'expulsion, en l'absence de son abrogation, atteste de la persistance de la menace à l'ordre public. En revanche, si l’assignation à résidence après le prononcé de l'interdiction du territoire peut être justifié par la volonté d'exécuter une condamnation, le législateur devait imposer au préfet de justifier de circonstances particulières pour maintenir l'assignation à résidence au-delà d’une certaine durée. Pour cette raison, le Conseil a estimé que l'article L. 561-1 du Code des étrangers portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir. Il devra être remédié à cette inconstitutionnalité avant le 30 juin 2018. Par ailleurs, parce que la durée indéfinie de l’assignation à résidence en accroît la rigueur, il a été imposé au préfet de retenir des conditions et des lieux d'assignation à résidence tenant compte du temps passé sous ce régime et des liens familiaux et personnels noués par ce dernier.

Pour le reste, le Conseil constitutionnel a validé le dispositif. Il a ainsi observé que l’absence de décision de renouvellement de l'assignation à résidence n’interdisait pas de solliciter la levée de la mesure pour permettre un réexamen de la situation à cette occasion et de contester devant le juge administratif les modalités de l'assignation pour obtenir, si besoin, un amoindrissement des contraintes. Tout au plus, a t-il concédé dans une réserve d’interprétation que la plage horaire de l’assignation ne devait pas dépasser douze heures par jour. Dans le cas contraire, l'assignation à résidence prendrait la forme d’une mesure privative de liberté contraire aux exigences de l'article 66 de la Constitution dans la mesure où elle n'est pas soumise au contrôle du juge judiciaire. Sur ce point, la seule prolongation dans le temps de l’assignation n'a pas pour effet de modifier sa nature et de la rendre assimilable à une mesure privative de liberté (Cons. const. 30 nov. 2017, déc. n° 2017-674 QPC, Kamel D.)

Limite des compétences du juge des libertés et de la détention

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livres 5 et 7

Se référant à la loi des 16 et 24 août 1790 et au décret du 16 fructidor an III, la Cour de cassation a rappelé dans plusieurs décisions rendues le 27 septembre 2017 que, par principe, « il n’appartient qu’à la juridiction administrative de connaître des recours contre les décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ». En fixant une ligne de partage entre les contentieux de la mesure de départ forcé (juge administratif) et du placement en rétention administrative (juge des libertés et de la détention), la réforme du 7 mars 2016  n’a pas altéré ce principe de séparation des fonctions administratives et judiciaires. Comme le résume la Cour de cassation, « le législateur a ainsi organisé deux compétences parallèles, exclusives l’une de l’autre ». En conséquence, le juge administratif conserve sa compétence exclusive pour connaître de la légalité des décisions relatives au séjour et à l’éloignement, « quand bien même leur illégalité serait invoquée par voie d’exception à l’occasion de la contestation, devant le juge judiciaire, de la décision de placement en rétention ». Il s’en déduit que le juge des libertés et de la détention ne peut pas estimer que l’irrégularité de l’obligation de quitter le territoire vicierait la décision de placement en rétention, quand bien même elle en constitue le fondement (Cass. civ. 1re, 27 sept. 2017, n° 17-10.207, Préfet du Rhône 
c/ M. Sofiane X.). Pour les mêmes raisons, il ne peut pas refuser un maintien en rétention au motif que l’arrêté de transfert d’un candidat à l’asile serait intervenu en méconnaissance de l’article 24 du règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013 qui détermine les compétences en matière d’examen des demandes de protection (Cass. civ. 1re, 27 sept. 2017, n° 16-50.062 et 17-10.206, Préfet du Nord
c/ M. Stanislav X.).

Rétention administrative des candidats à l’asile en instance de rétention

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livres 5 et 7 et Annexe 7

Suivant l’article 28 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale, un État peut placer en rétention administrative un candidat à l’asile dont la demande ne relève pas de sa compétence pour garantir les procédures de transfert lorsqu'il existe un « risque non négligeable de fuite ». Les États doivent toutefois fixer des critères objectifs permettant d’apprécier les raisons de craindre une fuite (Cf. CJUE, 15 mars 2017, Al Chodor, aff. C-528/15, § 45). En l'absence d'une telle disposition, l'article 28 § 2 du règlement du 26 juin 2013 n’est pas applicable directement, une jurisprudence établie sanctionnant une pratique constante de la police des étrangers étant en tout état de cause insuffisante. S’en remettant à la position de la Cour de justice de l'Union européenne, la Cour de cassation en conclut que le pouvoir réglementaire n’ayant pas défini à ce jour les critères objectifs permettant d’apprécier les raisons de craindre la fuite d’un demandeur d'asile en instance de transfert, sa rétention est prohibée (Cass. civ. 1ère, 27 sept. 2017, n° 17.15160). Cette décision rejoint l’avis du Conseil d’État qui, le 19 juillet 2017, a estimé que l’article L. 742-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile s’opposait au placement en rétention avant la décision de transfert. Tout au plus, l’intéressé peut être assigné à résidence et placé en rétention après la notification de la décision de transfert sur le fondement de l'article L. 551-1 du code (CE avis, 19 juill. 2017, n° 408919).

Constitutionnalité de la compétence du juge des libertés et de la détention

Code Lexis-Nexis édition 2018, C. étrangers, Livre 5

Il a été soutenu (non sans pertinence) que la réforme du 7 mars 2016, en mettant fin à la compétence du juge administratif pour connaître des recours dirigés contre les décisions de placement en rétention, avait méconnu le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel la juridiction administrative est en principe compétente pour annuler ou réformer les décisions prises dans l’exercice des prérogatives de puissance publique (CAA Bordeaux, ord., 23 juin 2017, n° 17BX01467). Cette question avait été éludée de manière inexplicable par le Conseil constitutionnel en 2016 (Cons. const., déc. 3 mars 2016, no 2016-728 DC). À l’appui de ce raisonnement, il avait notamment été soutenu que ce transfert de compétence portait atteinte aux droits des personnes concernées dans la mesure où le législateur n’avait pas conféré au juge des libertés et de la détention un pouvoir d’annulation ou de réformation de l’arrêté de placement en rétention. Cette argumentation a été contestée par les juges d’appel de Bordeaux au motif que le nouveau dispositif permet au juge des libertés et de la détention de procéder, en plus du contrôle qui lui était auparavant dévolu, à un contrôle de la légalité du placement en rétention. Dans le même temps, le juge administratif s’assure toujours du contrôle de la légalité de la mesure d’éloignement et de la décision refusant un départ volontaire. Or, lorsque ces mesures sont annulées, il est immédiatement mis fin au maintien en rétention (C. étrangers, art. L. 554-2 et L. 512-4). Il a également été observé que le juge des libertés et de la détention pouvait également ordonner une remise en liberté ou une assignation à résidence si le placement en rétention était entachée d’illégalité. Compte tenu de l’ensemble de ces recours, des effets attachés à ces recours et des pouvoirs aux juges saisis, il a été conclu que la réforme du 7 mars 2016 n’avait pas porté une atteinte manifeste au droit d’exercer un recours juridictionnel effectif et de bénéficier d’un procès équitable. Estimant dès lors que cette question prioritaire de constitutionnalité n’était pas « sérieuse », la Cour a refusé de la transmettre au Conseil d'État et mis fin (sans doute provisoirement) à ce débat.

Droits de la personne placée en retenue

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 6

L’article L. 611-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile subordonne un contrôle du droit au séjour à des « éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne même de l’intéressé » qui font apparaître la qualité d’étranger. Le constat de ces éléments objectifs doit précéder le contrôle du titre de séjour. Il en est autrement si le contrôle d’identité est effectué en application de l’article 78-2 du Code de procédure pénale. Le constat d’extranéité peut résulter du contrôle et ressortir des déclarations de l’étranger qui indique de manière non spontanée, à la demande d’un policier, sa nationalité (Cass. civ. 1re, 17 mai 2017, n° 16-15.229).

La Cour de cassation a par ailleurs rappelé que, selon l’article L. 611-1-1 du code, le procureur de la République doit être informé dès le début de la retenue pour vérification du droit de séjour. Tout retard dans l’information qui n’est pas justifié par des « circonstances insurmontables » porte atteinte aux droits de la personne concernée. Un retard de deux heures et onze minutes après le début du contrôle ne peut pas être justifié par l’existence de plusieurs interpellations qui se déroulent concomitamment et qui entraîneraient des contraintes matérielles pour organiser la présentation des personnes à l’officier de police judiciaire et aviser immédiatement le procureur.

Horaire des préfectures et retenue administrative

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 5 et 6

Dans un arrêt très faiblement motivé, la Cour de cassation a estimé qu’un étranger placé en retenue au titre de l’article L. 611-1-1 du Code des étrangers à 14 heures 50 pouvait être libéré à 17 heures 40 puis convoqué aux heures d’ouverture de la préfecture le lendemain afin de poursuivre les vérifications de sa situation dans le cadre d’une reprise de sa retenue (Cass. 1re civ., 1er févr. 2017, n° 16-14.700) ! Cet étranger s’était spontanément présenté, la lecture de l’arrêt ne permettant pas de suspecter une convocation déloyale qui n’aurait pas exposé tous les enjeux de la procédure. Il fut ensuite placé en rétention administrative sans que la légalité de ce placement ait contestée par le juge des libertés et de la détention et alors même que l’absence de risque de fuite était de facto établie au motif (dès lors imparable) que la durée maximale de seize heures de retenue n’avait pas été dépassée.

Pour justifier l’« interruption temporaire » de la retenue, la Cour de cassation relève que cette mesure « était intervenue pour rendre effectives les vérifications administratives concernant le droit de circulation et de séjour de l’intéressé, dans l’intérêt de celui-ci ». La curiosité invite à questionner la Cour car on ne saisit pas bien quel pourrait être cet « intérêt » et, pour tout dire, l’intérêt d’un étranger de se présenter spontanément pour poursuivre une retenue qui porte bien mal son nom.

On s’étonnera par ailleurs que la Cour de cassation se soit abstenue de pointer une contradiction majeure de l’administration dans l’affaire jugée le 1er février 2017. Le dispositif de retenue administrative a été crée en 2012 lorsque la Cour de cassation, s’en remettant à une lecture stricte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, a prohibé toute garde à vue d'un étranger que l'on soupçonne d’être en situation irrégulière en l'absence de délit susceptible de justifier un tel placement (Cass. crim., avis, 5 juin 2012, n° 11-19.250 et Cass. 1re civ., 5 juill. 2012, n° 11-30.371). À peine plus de quatre ans plus tard, la retenue est livrée aux aléas des heures d’ouverture de la préfecture alors qu’elle devait autoriser une privation de liberté de circulation durant 16 heures pour contrôler la régularité du séjour, prélude à une rétention et à un éloignement forcé.

Ironie de l’histoire, le rapporteur, le député Yann Galut avait pourtant justifié le dispositif de retenue au motif que « la procédure d’audition, prévue à l’article 62 du code de procédure pénale, (était) inappropriée, car elle exclut le recours à toute mesure de contrainte. » (rapport Ass. nat. n° 463, 28 nov. 2012, p. 19)

Éloignement forcé des étrangers malades

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 3 et 5 et Annexe 3

Traditionnellement, la Cour européenne des droits de l'homme considérait que l’application de l’article 3 de la Convention était réservée aux mesures d’éloignement forcé visant des personnes se trouvant au seuil de la mort (CEDH, 27 mai 2008, n^o 26565/05, N c/ Royaume-Uni).

La Cour a clarifié sa jurisprudence le 13 décembre 2016 (CEDH, grande chambre, 13 déc. 2016, n° 41738/10, Paposhvili c/ Belgique, pour une leucémie lymphoïde ayant conduit au décès du requérant). Désormais, entrent dans le champ de protection de l’article 3 de la Convention les cas d’éloignement d’un étranger gravement malade qui ne court pas de risque imminent de mourir. Il doit être établi que l’absence ou le défaut de traitements adéquats dans le pays de renvoi exposerait l’intéressé à un risque de « déclin grave, rapide et irréversible de son état de santé entraînant des souffrances intenses ou à une réduction significative de son espérance de vie (§ 183).

La charge de la preuve de ce risque incombe au requérant. La Cour concède toutefois « une part de spéculation » inhérente à la fonction préventive de l’article 3 et n’exige donc pas une « preuve certaine » (§ 186).

Si cette preuve est établie, les autorités de l’État de renvoi doivent procéder à un contrôle rigoureux du risque allégué et envisager les conséquences prévisibles du renvoi compte tenu de la situation générale du pays d’éloignement et des circonstances propres de l’intéressé. Elles doivent ici s’en remettre aux rapports de l’Organisation mondiale de la santé ou d’organisations non gouvernementales réputées et aux attestations médicales. Au vue de ces éléments, elles doivent évaluer les conséquences du renvoi en comparant l’état de santé de la personne avant l’éloignement avec celui qui serait le sien après avoir été envoyé en s’assurant que les soins disponibles localement sont suffisants et adéquats. Si de sérieux doutes persistent, elles peuvent requérir de l’État de destination des assurances individuelles et suffisantes que des traitements adéquats seront disponibles et accessibles.

Contentieux de l’arrêté de placement en rétention

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et Annexe 3 

En 2012, se fondant sur l'article 5 § 4 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale »), la cour administrative d'appel de Bordeaux avait dénoncé l'absence d'effet suspensif attaché au recours dirigé contre l'arrêté de placement en rétention (CAA Bordeaux, 20 mars 2012, no 11BX02932). Selon ce raisonnement, un étranger placé en rétention ne pouvait pas être éloigné avant que le juge statue sur le recours introduit contre ce placement. Le Conseil d'État avait au contraire estimé que juge administratif pouvait statuer rapidement sur la légalité des mesures relatives à l'éloignement lorsqu’une personne est retenue ou assignée à résidence (Cf. C. étrangers, art. L. 512-3) sans pour autant garantir un effet suspensif au recours exercé contre un placement en rétention (CE, 4 mars 2013, no 359428, A : Dr. adm. 2013, V. Tchen). Il en est de même de l'article 15 § 2 de la directive « retour » no 2008/115 du 16 décembre 2008 qui garantit « un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la rétention (…) le plus rapidement possible à compter du début de la rétention », sans toutefois mentionner que le recours formé contre le placement en rétention ait un caractère suspensif.

La Cour européenne des droits de l'homme s’est rangée à une toute autre analyse (CEDH, 12 juill. 2016, A.M. c/ France, n° 53324/13). Certes, elle rappelle que l’article 5 § 4 de la Convention n’exige pas que les recours aient un effet suspensif à l’égard de privations de liberté relevant de l’article 5 § 1 f. Dans la mesure où l’étranger demeure privé de sa liberté dans l’attente de la décision du juge administratif, une telle exigence aboutirait à prolonger la situation qu’il souhaite faire cesser en contestant le placement en rétention. Elle conduirait en outre à retarder l’exécution d’une décision définitive d’éloignement dont la légalité peut avoir été déjà vérifiée. De même, l’article 5 § 4 n’impose pas une forme particulière de recours et ménage donc une marge de manœuvre aux autorités nationales qui peuvent donc, à l’instar du droit français, organiser une procédure faisant intervenir plusieurs ordres de juridiction. De même encore, l’article 5 § 4 ne garantit pas un contrôle juridictionnel qui habiliterait le tribunal à substituer son appréciation à celle de l’autorité, y compris sur des points de pure opportunité. Son contrôle doit cependant atteindre un certain niveau d’effectivité. Pour la Cour européenne des droits de l'homme, l’état du droit français antérieur à la réforme du 7 mars 2016 ne satisfaisait pas à cette exigence. En effet, le juge administratif saisi d’un recours contre un arrêté de placement en rétention ne pouvait vérifier que la compétence de l’auteur de cette décision, sa motivation et sa nécessité. Il ne pouvait donc pas contrôler la régularité des actes préalables (contrôle d’identité, garde-à-vue, etc.) qui conduisent à un placement en rétention. Selon la Cour, un tel contrôle est trop limité au regard des exigences de l’article 5 § 4 de la Convention.

En première analyse, la décision de la Cour européenne des droits de l'homme donne un fondement conventionnel à la compétence du juge judiciaire pour apprécier la légalité des arrêtés de placement en rétention lorsque la réforme du 7 mars 2016 entrera en application. Car si l’article 5 § 4 de la Convention confère une marge de manœuvre aux autorités nationales pour organiser le contentieux de la rétention, il impose un certain niveau d’effectivité. En interdisant au juge administratif saisi d’un recours contre un arrêté de placement en rétention de contrôler la régularité des actes préalables à ce placement, pour le moins les conditions d’interpellation de l’étranger placé par la suite en rétention, le dispositif français antérieur à la réforme du 7 mars 2016 ne satisfaisait pas aux exigences de l’article 5 § 4 de la Convention. Dans le temps, le plein contrôle du juge des libertés et de la détention risque de se heurter à une impasse de même nature. Comment ce juge civil pourra t-il apprécier et interpréter la légalité de décisions administratives liées à l’arrêté de placement en rétention et assurer ainsi un contrôle effectif ?