Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Création d’une zone d'attente temporaire : épilogue contentieux de l'affaire « Ocean Viking » ?

Code Lexis-Nexis édition 2023, C. étrangers, Livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 661

Le préfet du Var a créé du 11 novembre au 6 décembre 2022 une zone d’attente temporaire dans le port militaire de Toulon pour accueillir 234 passagers d’un navire, l’« Ocean Viking », dont l’accostage avait été refusé avec fracas par les autorités italiennes, occasionnant une crise diplomatique européenne majeure.

Pour admettre la légalité de l’arrêté, le Conseil d'État a renvoyé à ces « circonstances exceptionnelles », sans plus de précision, et aux difficultés que peut engendrer l’afflux d’un nombre inhabituel de personnes fragiles en un même lieu. La présence d’une zone d’attente dans le port maritime de Toulon a été jugée « sans incidence », alors que ce point interroge fortement : le principe des zones d'attente temporaire a été institué en 2011 précisément pour palier à l’absence d’une zone d'attente à proximité du point d’entrée en France. Le mystère de ce choix n’a pas été levé, le juge du référé ayant rejeté le moyen tiré d’un détournement de pouvoir en renvoyant implicitement, par un raisonnement circulaire, aux « circonstances exceptionnelles ». L’ordonnance a par ailleurs écarté l’incidence d’une irrégularité dans la délimitation de la zone. Pour le juge du référé, pareille irrégularité n’affecte « par elle-même » les droits des personnes maintenues. Qu’il soit pourtant permis d’en douter si cette irrégularité complique l’accès à la zone d’avocats, de médecins ou de traducteurs. Les conditions d’hébergement n’ont enfin pas été jugées constitutives d’une atteinte à des libertés fondamentales qui n’ont pas été identifiées par l’ordonnance. Certes, il a été concédé que la création d’une zone d’attente temporaire au sein d’une base militaire entraîne des restrictions et des limitations propres à ce type d’installation. Toutefois, l’ordonnance relève que 189 des 234 passagers ont été accueillies dans un village de vacances dans les douze heures qui ont suivi l’accostage. À la suite des entretiens menés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, 66 d’entre eux ont été admis à entrer en France pour présenter une demande d’asile. Le juge des libertés et de la détention s’est pour sa part prononcé sur le maintien en zone d’attente au-delà de quatre jours des autres passagers, refusant la prolongation du maintien dans la très grande majorité des cas. Au 19 novembre 2022, seules 16 personnes étaient toujours maintenues en zone d’attente (CE, réf., 19 nov. 2022, n° 468917, ANAFE et autres).

Le Conseil d'État était invité à se prononcer sur la légalité de la privation de liberté de demandeurs d'asile, le dispositif de placement des demandeurs d’asile en zone d'attente ayant été contesté à la lumière de l’article 5 § 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des articles 3, 8 § 3 et 9 § 3 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013, de l’article 43 de la directive 2013/32/UE et des articles 3 § 1 et 28 du règlement 604/2013/UE au motif que le droit français prévoirait un placement systématique en zone d’attente des personnes qui sollicitent l’asile à la frontière, ne définirait pas le risque non négligeable de fuite et ne garantirait pas un recours juridictionnel rapide pour statuer sur la privation initiale de liberté. Pour écarter ce grief, le Conseil d'État a observé que les atteintes au droit d’asile susceptibles de résulter d’un placement en zone d'attente découlent non pas directement de l’acte créant la zone mais des décisions de placement et de maintien dans cette zone. En tout état de cause, un moyen tiré de l’incompatibilité de dispositions législatives avec les règles du droit de l’Union européenne ne peut être retenu par le juge du référé liberté, eu égard à son office, qu’en cas de « méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit de l’Union ». Sur ce point, l’ordonnance relève que les dispositions de l’article L. 351-1 du code n’ont pas été déclarées dans le passé incompatibles avec les règles du droit de l’Union européenne et ne portent pas une atteinte manifeste aux normes européennes. Ce point n’ayant jamais été tranché à notre connaissance (V. toutefois CE, 20 oct. 2016, n° 398105, Gisti et autres), il faudra donc attendre une décision sur le fond pour trancher cette question. Le Conseil d'État s’est par ailleurs assuré que les avocats pouvaient intervenir dans la zone d’attente et que des mesures avaient été progressivement mises en œuvre pour répondre aux carences constatées dans les premiers jours de mise en place de la zone d’attente (mise à disposition de locaux dédiés, renforcement de l’accessibilité aux réseaux téléphoniques et à Internet grâce à un camion satellitaire). Pour cet ensemble de raisons, les difficultés soulevées par les requérants ne caractérisent pas une atteinte suffisamment grave et manifestement illégale au droit au recours effectif. Il a enfin relevé que tous les entretiens avec les agents de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides avaient été conduits (CE, réf., 19 nov. 2022, n° 468917, ANAFE et autres).

Réforme des voies de contestation des refus de visa

Code Lexis-Nexis édition 2023, C. étrangers, Livre 3 (art. D. 312-3) et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 573

Pour tenter d’accompagner la forte croissante du contentieux des visas (35 266 recours administratifs en 2018 contre 3 233 en 2008), les décrets n° 2022-962 et n° 2022-963 du 29 juin 2022 ont institué un recours administratif préalable obligatoire pour la contestation des refus d'autorisations de voyage relevant du système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (« ETIAS ») créé par le règlement (UE) 2018/1240 du 12 septembre 2018 dont l'organisation est inspirée de la procédure applicable depuis le 1^er décembre aux refus de visas d'entrée en France.

Les décrets modifient également les règles de contestation des refus de visas en prévoyant un régime différencié d'examen du recours préalable obligatoire selon la nature de l'autorisation. Si la commission des recours contre les décisions de refus de visas reste compétente pour les visas de long séjour, le sous-directeur des visas doit désormais être saisi pour les visas de court séjour (la compétence de la commission est ainsi supprimée) et les autorisations de voyage « ETIAS ». Dans les deux cas, le délai de saisine est porté à 30 jours (contre deux mois jusqu’alors pour la commission). Pour accélérer le traitement des recours, il a été mis au délai de distance pour la saisine du tribunal administratif et, s'agissant des décisions prises par la commission des recours, la règle selon laquelle les délais de recours dirigés contre les décisions prises par une instance collégiale ne courent qu'à compter de la notification d'une décision expresse a été supprimée.

Pour le reste, les décrets confirment la compétence du tribunal administratif de Nantes en matière de visa, notamment de court séjour. Cette compétence s’étend désormais aux refus d'autorisations de voyage et aux retraits et abrogations de ces autorisations. Le tribunal est dans ce dernier cas saisi en premier et dernier ressort. Ce nouveau dispositif s'applique aux demandes de visas ayant donné lieu à une décision diplomatique ou consulaire au 1er janvier 2023, à l’exception des dispositions relatives au système « ETIAS » qui entrera en vigueur à compter de la date de mise en service du système. Cette date sera fixée par la Commission européenne.

Prise en charge des bénéficiaires de la réunification familiale

Code Lexis-Nexis édition 2022, C. étrangers, Livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 2229

Aucun texte ou principe n’impose à l'autorité consulaire de recevoir dans un délai déterminé le candidat au visa au titre de la réunification familiale. L’article L. 561-5 du Code des étrangers énonce seulement que les autorités diplomatiques et consulaires de statuer « dans les meilleurs délais ». Toutefois, eu égard aux conséquences du visa sur le droit de mener une vie familiale normale, l'autorité saisie doit convoquer la personne dans un délai raisonnable pour procéder aux relevés d’empreintes et à l'enregistrement de la demande. En cas de silence prolongé pendant plus de deux mois, l’intéressé peut déférer au juge de l'excès de pouvoir le refus implicite pour contester le refus de prendre des mesures d'organisation des services pour assurer un enregistrement et une instruction rapides.

Dans le cas des demandes présentées par des ressortissants afghans, l'évolution de la situation a conduit les autorités françaises à fermer le service des visas en avril 2018 et à investir par l'arrêté du 25 juillet 2019 le chef de poste consulaire d'Islamabad d’une compétence pour le territoire afghan. Les capacités de ce poste n'étaient cependant pas en rapport avec le nombre de demandes à traiter (le délai de traitement était d'environ huit mois en janvier 2020), avant que les services ferment en mars 2020 en raison du contexte sanitaires pour ne rouvrir qu'au début de l'année 2021 puis referment entre avril et septembre 2021 pour des raisons de sécurité ! Lorsque les talibans sont arrivés au pouvoir le 15 août 2021, 3 500 dossiers étaient toujours en attente. Dans ce contexte, les personnes concernées ont été invitées à se rapprocher des postes consulaires de Téhéran ou de New-Delhi qui ont été tenus d'enregistrer et d'instruire en priorité les demandes de visas sans opposer l'irrégularité de leur séjour dans le pays de dépôt de la demande ou l'incompétence des services saisis.

Ces améliorations ont permis de presque doubler les enregistrements de demandes de visas et de réduire en mars 2022 le délai moyen d'obtention d'un rendez-vous à environ quatre mois à Téhéran et quelques jours à New-Delhi. Les difficultés pour se rendre dans un poste consulaire n’ont pas été imputées par le Conseil d'État au fonctionnement de l’administration. Le Conseil a par ailleurs estimé que la présentation personnelle des demandeurs demeurait nécessaire eu égard aux impératifs d'authentification et de sécurité. Pour ces raisons, le Conseil d'État a refusé d’imposer d'autres adaptations de la procédure d'instruction et de délivrance des visas ou des mesures supplémentaires d'organisation des services (CE, 9 juin 2022, n° 455754 et égal., du même jour, n° 457936).

Constitutionnalité du placement initial en zone d'attente

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, Livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 674

Saisi du dispositif de placement en zone d'attente des étrangers aux frontières extérieures de l’Union européenne dont la constitutionnalité avait pourtant été examinée en 1992 (Cons. const., 25 févr. 1992, n° 92-307 DC), le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur pouvait fixer des modalités d'intervention de l'autorité judiciaire différentes selon la nature et la portée des mesures affectant la liberté individuelle (Cons. const., 17 mars 2022, n° 2021-983 QPC. – CESEDA, art. L. 341-2). Cette latitude d’action est corrigée par une exigence : l’obligation que le juge judiciaire intervienne « dans le plus court délai possible ». Pour ne pas avoir prévu une intervention du juge des libertés et de la détention « dans les meilleurs délais » suivant un placement en zone d’attente, la loi n° 92-190 du 26 février 1992 portant création de ces zones avait d’ailleurs été invalidée (Cons. const., 25 févr. 1992, préc.). Suivant ces balises, la loi permet à l’administration de priver une personne de liberté durant quatre jours sans l'intervention du juge judiciaire.

Le Conseil a pris acte des motifs de ce placement qui est prononcé « pour le temps strictement nécessaire à l'accomplissement (des) diligences » requises pour organiser le départ de l'étranger concerné ou vérifier que l'examen de sa demande d’asile relève de la compétence d'un autre État membre ou n'est pas irrecevable ou manifestement infondée. Il a également été observé que le délai de placement initial par l’administration ne pouvait pas être prorogé. Dans ce contexte normatif, il a sobrement été estimé que la loi ne méconnaissait pas l'article 66 de la Constitution et le droit à un recours juridictionnel effectif.

 

Constitutionnalité du dispositif de rapatriement mis à la charge des transporteurs aériens

Code Lexis-Nexis édition 2022, C. étrangers, Livres 3 et 6 et Droit des étrangers, partie 2, § 617 (Lexis-Nexis)

Déduite de l'article 12 de la Déclaration de 1789 (« La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée »), l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale constitue un « principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » qui impose de garantir son effet plein et inconditionnel sans qu'y fasse obstacle l'application d'une directive européenne. Sur ce fondement déjà mobilisé par le Conseil d'État quelques mois plus tôt (CE ass., 21 avr. 2021, n° 393099, La Quadrature du Net et autres), le Conseil constitutionnel a contrôlé la constitutionnalité du dispositif qui impose aux entreprises de transport international de rapatrier des étrangers qui n’ont pas été admis en France, alors même que ce dispositif résulte d’une directive européenne.

Sur le fond, il a été pris acte que la décision de mettre en œuvre le réacheminement des personnes concernées relevait de la compétence exclusive des autorités françaises aux frontières. Les entreprises de transport aérien ne sont en effet tenues que de prendre en charge ces personnes et d'assurer leur transport à la requête de ces autorités. La loi ne met donc pas à leur charge une obligation de surveiller les étrangers concernés ou d'exercer une contrainte sur eux. De telles mesures relèvent des seules compétences des autorités de police qui s'exercent dans le cadre d'une mission qualifiée par le Conseil constitutionnel de « police administrative générale », alors même qu'elle relève d'une loi de police spéciale précisément décrite par le Code des étrangers. La loi n’interdit par ailleurs pas au commandant de bord de sa faculté de débarquer une personne présentant un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre de l'aéronef. Cette faculté est prévue par l'article L. 6522-3 du Code des transports, de sorte que l'exécution d'un rapatriement ne met pas en cause la sécurité du vol (Cons. const., 15 oct. 2021, n° 2021-940 QPC, Société Air France. - Pour la constitutionnalité des sanctions administratives infligées aux transporteurs, Cons. const., 25 oct. 2019, n° 2019-810 QPC, Société Air France et CESEDA, art. L. 826-1).

 

Réunification familiale des réfugiés afghans

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, Livre 5 et Droit des étrangers, partie 4, § 2236 (Lexis-Nexis)

Dans le cas de l’accueil de l’entourage de réfugiés statutaires afghans, le juge des référés du Conseil d'État a refusé d’enjoindre aux autorités françaises à Kaboul de faire en sorte que les titulaires du droit à réunification familiale qui parviennent aux abords de l’aéroport de Kaboul puissent y accéder. Les modalités d’organisation d’une évacuation dans une zone de conflit ont été analysées comme un acte de gouvernement relevant de la conduite des relations internationales de la France. Il a par ailleurs été estimé que les autorités françaises en métropole ou sur place avaient accompli, au jour de l’audience, les diligences qui leur incombaient (CE, réf., 25 août 2021, 455744, 455745 et 455746).

Quelques jours plus tard, il a été confirmé que les autorités compétentes ont été confrontées à des « difficultés exceptionnelles qui ont durablement affecté leur capacité à prendre en charge les demandes de visas présentées par les ressortissants afghans au titre du droit à la réunification familiale des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire » (CE, réf., 8 sept. 2021, n° 455751). Prenant acte des engagements à agir promptement, le juge des référés a refusé d’enjoindre au gouvernement de prendre immédiatement toutes mesures pour leur délivrer les visas sollicités.

Suspension du refus d'entrée en France des candidats au mariage

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 2 et Annexe 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), n° 1127

La circulaire n° 6245/SG du 22 février 2021 a déterminé des catégories de personnes admises à entrer sur le territoire français en provenance d’un pays tiers à l’Union européenne. Ont notamment été exclus les étrangers souhaitant célébrer en France leur mariage avec un Français, qu’ils disposent ou non d’un visa de court séjour ou que les bans aient été publiés et que le certificat de non-opposition ait été délivré. Ces restrictions qui prolongeaient des mesures adoptées dès le mois de mars 2020 n’ont pas été sans conséquence : aucune entrée n’a été autorisée pour ce motif entre mars et septembre 2020. Par la suite, entre le 21 septembre 2020 et le 31 mars 2021, 331 laissez-passer ont été délivrés, le nombre de visas de court séjour restant inconnu. Ces éléments factuels ont conduit le Conseil d'État à suspendre la circulaire en considérant l’urgence à mettre fin aux troubles dans les conditions d’existence des personnes concernées et l’illégalité manifeste. Sur ce dernier point, les critères de délivrance des laissez-passer n’ont jamais été explicités par la circulaire et plusieurs consulats ont refusé d’instruire des demandes de visas au motif que le mariage ne constituait pas un motif impérieux de voyage. Se fondant sur le statut de la liberté du mariage, composante de la « liberté personnelle » au sens des articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, le juge du référé a écarté le risque sanitaire « eu égard à la faiblesse du nombre de couples en cause » (CE, réf., 9 avr. 2021, n° 450884).

Suspension des délivrances de visa aux bénéficiaires de la réunification familiale et du regroupement familial

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 356-359

Dans le contexte de l’état d’urgence sanitaire, le ministre de l’Intérieur avait ordonné par instruction non publiée à plusieurs services consulaires de ne plus délivrer de visas aux bénéficiaires de la réunification familiale et du regroupement familial admis au séjour en France, sauf dérogation accordée par l’administration centrale.

Cette atteinte au droit à la vie familiale normale et à l’intérêt supérieur des enfants en cause qui perdure depuis plus de dix mois a été jugée disproportionnée au regard du risque sanitaire. Le Conseil d'État a observé que le flux migratoire en cause était modeste (respectivement 5 000 et 15 000 personnes en 2019, soit moins de 400 personnes par semaine). Dans le même temps, l’administration n’a apporté aucun élément permettant de regarder ce flux, « minime au regard de la population du pays », comme un risque significatif de brassage et de contamination supplémentaire alors qu’il pouvait être recouru à des mesures d’isolement.

Le Conseil a en conséquence suspendu l’exécution de la circulaire du Premier ministre n° 6239/SG du 29 décembre 2020 relative à la fermeture des frontières extérieures au motif qu’elle ne prévoyait pas de dérogations pour les bénéficiaires du regroupement familial et de la réunification familiale et l’instruction du ministre de l’Intérieur ordonnant de ne plus délivrer les visas demandés dans le cadre de ces deux procédures (CE, réf., 21 janv. 2021, n° 447878 et 447893, CIMADE et autres).

Conséquences dommageables d’un refus de prise en charge matérielle d’un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livres 3 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 2201

En refusant la prise en charge dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile d’une femme enceinte, mère d'un jeune enfant et titulaire d’un récépissé valant titre de séjour provisoire de six mois, le préfet commet une faute de nature à engager la responsabilité de l'État.

Dans le cas présent, le refus avait conduit l’intéressée à s'abriter avec son enfant dans le hall d'un établissement de santé puis dans une église alors qu’elle était enceinte de huit mois entre le 15 mai 2014 (date de dépôt de sa demande d'asile) et le 25 juin 2014 (date de son hospitalisation en vue de son accouchement) puis entre le 7 juillet 2014 (date de sa sortie d'hôpital) et le 10 juillet 2014 (date à laquelle un hébergement lui a été proposé). Alors que les services sociaux du centre hospitalier avaient à de nombreuses reprises attiré l'attention du préfet sur cette situation, ce dernier s’était abstenu de remplir son obligation de fournir des conditions d'accueil comprenant l'hébergement, la nourriture et l'habillement (sur ces conditions, C. étrangers, art. L. 744-1 suiv.).

Cette carence fautive de l'État engage la responsabilité de l’État au titre des troubles des conditions d'existence. Ces troubles doivent être appréciés en tenant compte du montant de la prise en charge dont l’intéressée a été privé mais également des conditions d'hébergement, de nourriture et d'habillement qui ont perduré du fait de la carence de l'État et du nombre de personnes dont le demandeur d'asile a la charge (CE, 8 juill. 2020, n° 425310).

Réforme du statut du droit souple de l'administration

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 203 suiv.

Un arrêt de section du Conseil d'État du 12 juin 2020 bouleverse la nébuleuse des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Abandonnant la distinction entre les circulaires, mesures d’ordre intérieur et lignes directrices, l’arrêt emprunte la voie ouverte par la jurisprudence « Fairvesta » (ass., 21 mars 2016, n° 368082) pour considérer que les documents de portée générale émanant d'autorités publiques (matérialisés ou non) tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des « effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre ». Ont « notamment » de tels effets les documents qui ont un « caractère impératif » ou présentent des « lignes directrices ». Saisi d’un recours, le juge de l’excès de pouvoir doit tenir compte de la nature et des caractéristiques du document en cause et du pouvoir d'appréciation de son auteur. Le document est « notamment » annulé s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme supérieure.

La section du Conseil d'État s’est prononcée sur le statut de la « note d'actualité » du 1^er décembre 2017 de la police aux frontières qui avait diffusé une information relative à l'existence d'une « fraude documentaire généralisée en Guinée (Conakry) sur les actes d'état civil et les jugements supplétifs ». Elle préconisait en conséquence aux agents de formuler un avis défavorable pour toute analyse d'un acte de naissance guinéen. Compte tenu de ces effets notables sur la situation des ressortissants guinéens, le recours pour excès de pouvoir a été admis.

Cette note de portée générale n’a pas été assimilée à une « décision » au sens de l'article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l'administration relatives à la signature des décisions et aux mentions relatives à leur auteur.

Par ailleurs, alors que l'article 47 du Code civil dispose qu’un acte d'état civil émanant d’un État étranger fait foi, sauf s’il est irrégulier, falsifié ou factuellement erroné, il a été observé que la note préconisait l'émission d'un avis défavorable pour toute analyse d'acte de naissance guinéen et en suggérait à ses destinataires la formulation. Elle n’interdisait toutefois pas de procéder à un examen au cas par cas des demandes émanant de ressortissants guinéens et d'y faire droit si besoin. Le Conseil d'État ne l’a donc pas annulée (CE, sect., 12 juin 2020, n° 418142, GISTI).

Accueil des demandeurs d'asile (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1393 suiv.

Le demandeur d’asile doit être mis en possession d’une autorisation provisoire de séjour jusqu’à ce qu’il ait été statué sur son dossier et des conditions d’accueil lui permettant de satisfaire à ses besoins. Dans le contexte d’épidémie de covid-19 et alors qu’une circulaire du 16 mars 2020 du ministre de l’Intérieur avait indiqué aux préfets que cet accueil figurait au nombre des missions à assurer, les guichets uniques pour demandeurs d’asile d’Ile-de-France ont suspendu leur activité à compter du 17 mars. Cette fermeture devait être accompagnée de la poursuite de l’enregistrement des candidats vulnérables et d’un recensement des personnes manifestant l’intention de présenter une demande d’asile. Cette double garantie avait conduit le juge des référés du Conseil d’Etat à écarter le 9 avril 2020 une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile (CE, réf., 9 avr. 2020, n° 439895, Mouvement citoyen Tous Migrants et autres).

L’ordonnance du 30 avril 2020 a constaté que ces engagements n’avaient pas été respectés (CE réf., 30 avr. 2020, n° 440250, Ligue des droits de l’Homme et autres). Il a ainsi été observé que le dispositif de permanence en préfecture était peu actif et méconnu des intéressés et des associations. Le recensement des personnes ayant l’intention de présenter une demande d’asile n’a par ailleurs pas été mis en œuvre. Pour justifier cette situation, le ministère de l’Intérieur a fait valoir l’impossibilité de disposer d’un minimum d’agents et les difficultés pour accueillir les demandeurs d’asile dans des conditions de sécurité sanitaire satisfaisantes. Ces difficultés n’ont pas été jugées insurmontables, des rendez-vous téléphoniques permettant notamment d’éviter un regroupement désordonné de demandeurs d’asile. En conséquence, il a été enjoint au ministre de l’Intérieur de rétablir en Ile-de-France l’enregistrement des demandes d’asile (en priorité des personnes vulnérables) en coordination avec l’Office français de l'immigration et de l'intégration.

Le Conseil a en revanche écarté le risque pour les étrangers en situation irrégulière qui manifesteraient l’intention de déposer une demande d’asile d’être exposés à une mesure d’éloignement. Le ministre a en effet adressé une instruction qui prévoit de ne décompter qu’à partir de la fin de l’état d’urgence sanitaire le délai de 90 jours depuis l’entrée en France au terme duquel le préfet peut placer une demande d’asile en procédure accélérée (C. étrangers, art. L. 732-2, III, 3°).

Aménagement du contentieux des étrangers (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livres 2, 5 et 7

L’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif a apporté plusieurs aménagements applicables aux procédures en cours entre le 12 mars 2020 et la cessation de l'état d'urgence sanitaire.

Son article 15 prévoit ainsi que pour les recours contre les obligations de quitter le territoire visant des étrangers n’ayant pas fait l’objet d’un placement en rétention, ceux relevant de la Cour nationale du droit d'asile et ceux portant sur une procédure de transfert d’un candidat à l’asile vers un pays européen (C. étrangers, art. L. 742-4), le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la cessation de l'état d'urgence sanitaire. L’article 17, 1° de l’ordonnance a également prévu que le point de départ des délais impartis au juge pour statuer était reporté au premier jour du deuxième mois suivant la cessation de l'état d'urgence sanitaire, à l’exception des recours visant des étrangers placés en rétention ou détenus (C. étrangers, art. L. 512-1, III et IV).

En revanche, les délais de saisine et les délais impartis au juge pour statuer sur les recours prévus à l'article L. 213-9 (refus d’entrée au titre de l’asile) n’ont fait l'objet d'aucune adaptation.

Constitutionnalité des sanctions infligées aux transporteurs

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, Livre L3

Le dispositif de sanction administrative mise à la charge des transporteurs aériens a été contesté dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité au motif qu’il autoriserait des poursuites à l’encontre d’une entreprise qui débarque sur le territoire français un étranger démuni de documents de voyage ou de visa, même lorsqu'elle a procédé au contrôle de ces documents à l'embarquement et que l'irrégularité qui les affecte n'a pas été détectée par les services compétents de l'État lors de leur délivrance (C. étrangers, art. L 625-1 suiv.). La loi déléguerait par là même au transporteur des contrôles incombant aux seules autorités publiques en violation de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Un argument sérieux compromettait le contrôle : la loi résulterait des dispositions inconditionnelles et précises de la directive 2001/51/CE du 28 juin 2001. Pour cette raison, hors le cas d’une atteinte à l'identité constitutionnelle de la France, le Conseil constitutionnel ne serait pas compétent pour contrôler la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive ou d'un règlement européens. Dans le cas présent, le dispositif trouve en réalité son origine dans l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen signée le 19 juin 1990 transposé par la loi du 26 février 1992. Le principe a par la suite été confirmé et complété par la directive du 28 juin 2001. Pour cette raison, les articles L. 625-1 et suivants du Code des étrangers ne se bornent pas à tirer les conséquences de la directive du 28 juin 2001.

Sur le fond, le Conseil a tranché une question déjà abordée dans le passé (Cons. const., 25 févr. 1992, déc. n° 92-307 DC) : l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative (qualifiées, à tort, de « générale ») inhérentes à l'exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits au sens de l'article 12 de la Déclaration de 1789. Répercutant implicitement une jurisprudence administrative implacable, il a été rappelé que les irrégularités manifestes que le transporteur doit déceler au moment de l'embarquement doivent apparaître à l'occasion d'un « examen normalement attentif » par un agent du transporteur (C. étrangers, art. L. 625-5). En instaurant cette obligation, le législateur n’aurait donc pas associé les transporteurs aériens au contrôle de la régularité des documents effectués par les agents de l'État en vue de leur délivrance et lors de l'entrée de l'étranger sur le territoire national. En dépit du caractère assez réversible de cet argument (érigé en premier rempart, le transporteur constitue factuellement un supplétif de l’administration), le grief tiré de la méconnaissance de l'article 12 de la Déclaration de 1789 a été écarté. Plus particulièrement, il a été observé que la possibilité de sanctionner un transporteur pour une irrégularité manifeste non détectée par les autorités publiques compétentes pour délivrer ce document ne rendait pas en lui-même le transporteur responsable du manquement imputable. Pour cette raison, le grief tiré de la méconnaissance du principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait a été écarté (Cons. const., déc. 25 oct. 2019, n° 2019-810 QPC, Société Air France).

Délivrance du visa dans le cadre de la réunification familiale des réfugiés

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, Livre L7

La reconnaissance du statut de réfugié ouvre un droit à être rejoint par son conjoint et ses enfants mineurs au titre de la réunification familiale (C. étrangers, art. L. 752-1). Leur séjour en France est toutefois conditionné à l’obtention d’un visa de long séjour qui est réputé être délivré depuis la réforme du 29 juillet 2015 « dans les meilleurs délais » sur la base des actes de l'état civil justifiant de leur identité et des liens familiaux avec le réfugié. En l'absence d'acte d'état civil ou en cas de doute sur leur authenticité, les éléments de possession d'état et les documents établis ou authentifiés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides conformément à l’article L. 721-3 du Code des étrangers peuvent permettre de justifier de la situation de famille et de l'identité des demandeurs. Les éléments de possession d'état font foi jusqu'à preuve du contraire et les documents établis par l'Office jusqu'à inscription de faux. Dans le dernier cas, les documents présentés dans le cadre d'une réunification familiale ont alors, par défaut, valeur d'actes authentiques. Pour cette raison, les autorités consulaires ne peuvent pas en contester les mentions, sauf à rapporter un cas de fraude. Il en est de même pour la commission de recours contre les décisions de refus de visa qui est saisie dans le cadre du recours préalable obligatoire à toute action contentieuse.

En dépit de cette obligation légale pourtant claire dont la méconnaissance répétée a valu à la France plusieurs condamnations (V. notamment CEDH, 10 juill. 2014, n° 2260/10, Tanda-Muzinga c/ France et du même jour, n° 52701/09, Mugenzi c/ France et n° 19113/09, Senigo Longue et a. c/ France), la commission avait procédé à la vérification de la réalité des liens maritaux et filiaux en se fondant seulement sur les actes d'état civil du pays d’origine qu’elle avait jugés irréguliers. Elle n’avait ainsi pas tenu compte d’un livret de famille mentionnant un mariage (au motif qu’il ne faisait pas référence à l'enfant du couple) et d’un extrait de certificat de mariage établis par l'Office. Dans le même, elle ne faisait état d'aucune fraude, seule hypothèse qui l’autorisait à recommander au ministre un refus de visa. Saisi en référé de cette affaire, le Conseil d'État a pris acte de l’urgence constituée par l'âge de l'enfant, la durée de la séparation du couple (le père avait dû quitté le territoire français en octobre 2013 !) et l’ancienneté des demandes de visa (qui avait été présentées moins d'un an après l'obtention du statut de réfugié). Le doute sérieux sur la légalité de la décision a été déduit du moyen retenu par la commission de recours contre les refus de visa qui ne pouvait pas, sans établir l'existence d'une fraude, ne pas tenir compte de l'existence des actes établis par l'Office (CE, 20 sept. 2019, n° 418842, injonction à procéder au réexamen de la situation dans le mois).

ERRATUM

Code Lexis-Nexis édition 2019, C. étrangers, Livre 2

ATTENTION: la 15ème édition du Code commenté de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile parue en juin 2019 comporte une erreur au deuxième alinéa de l'article L. 213-2 du Code des étrangers.

Les deux dernières phrases ont été supprimées par la réforme du 10 septembre 2018 ("L'étranger est invité à indiquer sur la notification s'il souhaite bénéficier du jour franc. L'étranger mineur non accompagné d'un représentant légal ne peut être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc prévu au présent alinéa").