Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Cadre réglementaire du regroupement familial

Le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 modifie le cadre réglementaire du regroupement familial des étrangers. Il insère dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile les articles R. 411-1 à R. 411-6 et modifie les articles R. 421-9, R. 421-11 et R. 421-19. Si le décret du 8 décembre 2006 abroge à cette occasion le décret n° 2005-253 du 17 mars 2005, le code maintient curieusement certains renvois à ce décret.

Allocation temporaire d'attente

Le décret n° 2006-1380 du 13 novembre 2006 fixe le cadre d’attribution de l'allocation temporaire d'attente dans le cadre de la mise en œuvre de la directive n° 2001/55 du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire et des directives n° 2003/9 du 27 janvier 2003 et n° 2004/83 du 29 avril 2004 relatives à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile. Aux termes des nouveaux articles R. 351-7 et R. 351-8 du code du travail, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides peuvent bénéficier de cette prestation pendant douze mois si leurs ressources mensuelles inférieures au montant du revenu minimum d'insertion.

Allocation temporaire d'attente

Décret n° 2006-1380 du 13 novembre 2006 relatif à l'allocation temporaire d'attente et modifiant le code du travail et le code de l'action sociale et des familles
Vu la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ; la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres ; la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts ; le code de l'action sociale et des familles, notamment ses articles L. 111-3-1 et L. 262-2 ; le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, notamment ses articles L. 316-1 et L. 712-1

Article 1. - I. - 1° L'intitulé du chapitre V du titre IV du livre III du code de l'action sociale et des familles est complété par les mots suivants : " et centres d'accueil pour demandeurs d'asile ".
2° L'intitulé de la section 3 du même chapitre est rédigé comme suit : " Centres d'accueil pour demandeurs d'asile ".
Cette section comporte un article R. 345-8 ainsi rédigé : " Art. R. 345-8. - L'offre de prise en charge dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile mentionné à l'article L. 111-3-1 est faite par le préfet compétent pour l'examen de la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile.
" A Paris, cette offre est faite par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris. "
II. - L'article R. 351-6 du code du travail est remplacé par les dispositions suivantes : " Art. R. 351-6. - L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations communique, chaque mois, aux institutions gestionnaires chargées du service de l'allocation, mentionnées à l'article L. 351-21, la liste nominative des demandeurs d'asile pris en charge dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile.
" Le préfet communique, chaque mois, aux institutions gestionnaires susmentionnées, les listes nominatives des demandeurs d'asile ayant refusé l'offre de prise en charge mentionnée à l'article R. 345-8 du code de l'action sociale et des familles.
" L'Office français de protection des réfugiés et apatrides communique chaque mois à ces institutions les décisions devenues définitives, relatives aux demandes d'asiles.
" La notion de décision définitive s'entend de la décision notifiée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui n'a pas été contestée dans le délai prévu à l'article 19 du décret n° 2004-814 du 14 août 2004 relatif à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et à la Commission des recours des réfugiés, et, en cas de recours, de la décision de la Commission des recours des réfugiés.
" Un arrêté pris conjointement par le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'emploi et le ministre des affaires étrangères fixe l'organisation du système de transmission des données énoncées au présent article. "
III. - L'article R. 351-7 du code du travail est rétabli ainsi qu'il suit : " Art. R. 351-7. - Les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire mentionnée à l'article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ainsi que les ressortissants étrangers admis au séjour en application de l'article L. 316-1 du même code, peuvent bénéficier de l'allocation temporaire d'attente pendant une durée maximale de douze mois. "
IV. - Après l'article R. 351-7, il est inséré un article R. 351-8 ainsi rédigé : " Art. R. 351-8. - I. - Sont également admis au bénéfice de l'allocation temporaire d'attente :
" 1° Les apatrides ;
" 2° Les anciens détenus, lorsque la durée de leur détention n'a pas été inférieure à deux mois ;
" 3° Les travailleurs salariés expatriés non couverts par le régime d'assurance prévu à l'article L. 351-3 qui, lors de leur retour en France, justifient d'une durée de travail de 182 jours au cours des douze mois précédant la fin de leur contrat de travail.
" II. - L'allocation est attribuée aux catégories de bénéficiaires mentionnées au présent article pour une durée maximale de douze mois, sous réserve de remplir les conditions de ressources mentionnées à l'article R. 351-10, et d'être inscrits comme demandeurs d'emploi. "
V. - L'article R. 351-9 est remplacé par les dispositions suivantes : " Art. R. 351-9. - Le droit à l'allocation temporaire d'attente ne peut être ouvert qu'une fois au titre de chacun des cas mentionnés à l'article L. 351-9. "
VI. - Après l'article R. 351-9, il est ajouté un article R. 351-9-1 ainsi rédigé : " Art. R. 351-9-1. - Pour procéder aux vérifications rendues nécessaires par la gestion de l'allocation temporaire d'attente, les organismes gestionnaires peuvent consulter, par voie électronique, les données à caractère personnel strictement nécessaires détenues par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Si les conditions d'ouverture des droits à l'allocation temporaire d'attente sont réunies, les organismes gestionnaires peuvent procéder à l'extraction de ces données et à leur enregistrement dans le système de gestion de l'allocation. L'office enregistre les extractions de données précitées, afin de limiter aux seuls dossiers concernés la transmission ultérieure des informations nécessaires aux décisions de maintien ou de suppression de l'allocation.
" La sécurité des données est assurée lors de leur consultation, de leur extraction et de leur enregistrement. Elles sont cryptées durant les phases de transfert. "
VII. - L'article R. 351-10 est remplacé par les dispositions suivantes : " Art. R. 351-10. - Pour bénéficier de l'allocation temporaire d'attente, la personne mentionnée à l'article L. 351-9 doit justifier de ressources mensuelles inférieures au montant du revenu minimum d'insertion défini à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles. Les ressources prises en considération pour l'application de ce plafond comprennent, hors l'allocation temporaire d'attente, celles de l'intéressé et, le cas échéant, de son conjoint, de son concubin, ou de son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, telles qu'elles doivent être déclarées à l'administration fiscale pour le calcul de l'impôt sur le revenu avant déduction des divers abattements. Le montant pris en compte est le douzième du total des ressources perçues pendant les douze mois précédant celui au cours duquel les ressources sont examinées. La condition relative aux ressources est appréciée le mois de la demande d'allocation, puis à échéance semestrielle.
" Les ressources perçues hors du territoire national sont prises en compte comme si elles avaient été perçues sur ce territoire.
" Il n'est pas tenu compte des prestations familiales.
" La pension alimentaire ou la prestation compensatoire fixée par une décision de justice devenue exécutoire est déduite des ressources de celui qui la verse.
" Il n'est tenu compte ni des allocations d'assurance ou de solidarité ni des rémunérations de stage ou des revenus d'activité perçus pendant la période de référence lorsqu'il est justifié que leur perception est interrompue de manière certaine à la date de la demande et que le bénéficiaire de ces ressources ne peut prétendre à un revenu de substitution.
" Si le bénéficiaire peut prétendre à un revenu de substitution, un abattement de 30 % est appliqué sur la moyenne des ressources auxquelles ce revenu se substitue. "
VIII. - L'article R. 351-11 est abrogé.
Article 2. - Les dispositions du présent décret s'appliquent aux demandes d'allocation temporaire d'attente déposées à compter de la date d'entrée en vigueur dudit décret et aux demandes d'allocation d'insertion qui n'ont pas fait l'objet d'une décision des organismes gestionnaires à cette même date.
Sous réserve des dispositions du troisième alinéa, les personnes qui, à la date d'entrée en vigueur du présent décret, bénéficient de l'allocation d'insertion mentionnée à l'article L. 351-9 du code du travail dans sa rédaction antérieure à la date d'entrée en vigueur de l'article 154 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 continuent de percevoir cette allocation jusqu'à l'échéance d'une des deux périodes semestrielles mentionnées au premier alinéa de l'article R. 351-6 du code du travail, dans sa rédaction antérieure à celle issue du présent décret.
Ces personnes percevant l'allocation d'insertion peuvent déposer, dans un délai de deux mois suivant la date d'entrée en vigueur du présent décret, une demande d'allocation temporaire d'attente. Le bénéfice de ces allocations n'est pas cumulable.
Lorsque, dans les cas prévus par l'article R. 351-7 et par le II de l'article R. 351-8 du code du travail dans leur rédaction issue du présent décret, les personnes bénéficient de l'allocation temporaire d'attente pendant une durée de douze mois, la période pendant laquelle elles ont perçu l'allocation d'insertion est imputée sur la durée de leurs droits à la nouvelle allocation.

Décret n° 2006-1381 du 13 novembre 2006 fixant le montant de l'allocation temporaire d'attente, article 1. - Le montant journalier de l'allocation temporaire d'attente est fixé à 10,04 .
Les dispositions du présent article sont applicables aux allocations temporaires d'attente servies à compter de la date d'entrée en vigueur du décret du 13 novembre 2006 susvisé.

Ressources du candidat au regroupement familial

L'aide personnalisée au logement, qui permet à son bénéficiaire de réduire ses dépenses de logement, est versée directement par la caisse d'allocations familiales à l'organisme bailleur. Elle ne constitue pas une " ressource stable " qui, au sens de l'article 4 de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 mais également de l’article L. 411-6 du code des étrangers, est prise en compte dans le calcul des revenus du ressortissant sollicitant le regroupement des membres de sa famille (CE, 13 nov. 2006, M. Hocine A, req. n° 288053).

Décision n° 2006-542 DC, 9 nov. 2006

L'article 3 de la loi relative au contrôle de la validité des mariages insère dans le code civil des articles 171-1 à 171-8 relatifs au mariage célébré à l'étranger entre Français ou entre un Français et un étranger. L'article 171-1 pose ainsi le principe de la validité du mariage célébré par une autorité étrangère ou par les autorités diplomatiques ou consulaires françaises. Les articles 171-2 à 171-4 précisent par ailleurs les formalités qui doivent être accomplies préalablement à la célébration du mariage par une autorité étrangère et déterminent les conditions dans lesquelles le procureur de la République peut s'y opposer. Enfin, les articles 171-5 à 171-8 fixent les conditions de la transcription sur les registres de l'état civil français du mariage célébré à l'étranger par une autorité étrangère et subordonnent désormais à cette transcription l'opposabilité de ce mariage aux tiers sur le territoire de la République.

Contestant la constitutionnalité de ces dispositions, les parlementaires de l’opposition soutenaient qu’elles remettaient en cause la liberté du mariage et le droit de mener une vie familiale normale en instaurant un dispositif de contrôle " manifestement disproportionné " au regard de l'objectif de lutte contre les mariages frauduleux. À cet égard, ils mettaient en avant les pouvoirs conférés au procureur de la République avant la célébration du mariage et lors de sa transcription, considérant qu’ils pouvaient faire obstacle pendant une durée excessive à ce que le mariage produise l'ensemble de ses effets.

Dans sa réponse, le Conseil constitutionnel estime que la liberté du mariage, " composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ", ne fait pas obstacle à ce que le législateur prenne des mesures de prévention ou de lutte contre les mariages contractés à des fins étrangères à l'union matrimoniale. La lutte contre l'accroissement des mariages contraints ou de complaisance légitime donc le renforcement du contrôle de la validité des mariages célébrés à l'étranger par une autorité étrangère lorsqu'un conjoint est un français (Cons. const. déc. n° 2006-542 DC, 9 nov. 2006, cons. 4 à 6). Il note par ailleurs qu’en ce qui concerne la phase postérieure à sa célébration, un mariage contracté malgré l'opposition du procureur de la République ou sans que les formalités préalables aient été respectées pourra néanmoins faire l'objet d'une transcription sous certaines conditions. Ainsi, la mainlevée de l'opposition pourra être sollicitée par les époux et la transcription ne pourra être refusée si la juridiction fait droit à cette demande. En deuxième lieu, en vertu de l'article 171-7 du code civil, l’absence de certificat de capacité ne fera pas obstacle à sa transcription qui s'impose si l'audition des époux par l'autorité diplomatique ou consulaire ne révèle pas d'indices sérieux faisant présumer que le mariage encourt la nullité. Cette audition ne sera d’ailleurs pas requise si l'autorité dispose d'informations établissant que la validité du mariage n'est pas en cause. C'est uniquement en présence d'indices sérieux faisant présumer que le mariage encourt la nullité qu'il devra être sursis à sa transcription, le procureur de la République en étant immédiatement informé pour, dans les six mois autoriser la transcription ou demander au tribunal de grande instance l'annulation du mariage. Faute de décision de sa part à l'issue de ce délai, les époux pourront demander la transcription au tribunal de grande instance qui statuera dans le délai d'un mois. Enfin, comme le prévoit l'article 171-8 du code civil, il ne pourra être fait obstacle à la transcription d'un mariage célébré après délivrance du certificat de capacité que lorsque des éléments nouveaux, fondés sur des indices sérieux, laisseront présumer que ce mariage encourt la nullité. L'autorité diplomatique ou consulaire devra alors en informer le procureur de la République qui devra saisir dans les six mois le tribunal de grande instance l'annulation du mariage aux fins d’annulation (cons. 7 à 11).

Pour ces raisons, le Conseil constitutionnel conclut qu'en établissant ces différentes procédures, le législateur a pris en compte la " diversité des situations au regard du respect de la liberté du mariage ", a prévu des " délais adaptés aux caractéristiques de chacune de ces situations et garanti des recours juridictionnels effectifs contre les décisions, explicites ou implicites, des autorités concernées " sans qu’aucune de ces dispositions ne fasse par elle-même obstacle à la célébration d'un mariage par une autorité étrangère. Selon ce raisonnement, la transcription ayant pour seul objet et pour seul effet l'opposabilité du mariage aux tiers dans l'ordre juridique français, son absence ne prive le mariage d'aucun de ses effets civils entre les époux eux-mêmes, ni entre ceux-ci et leurs enfants (cons. 12).

Les parlementaires de l’opposition contestaient également l'article 7 de la loi qui modifie l'article 47 du code civil relatif à la force probante des actes d'état civil étrangers et insère dans la loi du 12 avril 2000 un article 22-1 en vertu duquel, en cas de doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'actes d'état civil étrangers produits au soutien d'une demande d'établissement ou de délivrance d'un acte ou d'un titre, l'autorité saisie procède ou fait procéder aux vérifications utiles auprès de l'autorité étrangère. En pareil cas, par dérogation à l'article 21 de la loi du 12 avril 2000, l'absence de réponse dans un délai de huit mois vaut décision de rejet de la demande. Il était soutenu que cette disposition méconnaissait le droit de mener une vie familiale normale en instaurant un mécanisme de vérification qui permet à l'administration de s'opposer, pendant une durée jugée excessive à une demande faite au titre du regroupement familial. Il était également reproché à cette disposition d'être entachée d'incompétence négative. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur n'a ni modifié les règles de fond applicables à la mise en œuvre de la procédure de regroupement familial ni remis en cause le droit des étrangers dont la résidence en France est stable et régulière de faire venir auprès d'eux leur conjoint et leurs enfants mineurs. S'il a dérogé au droit commun en portant de deux à huit mois le délai à l'issue duquel le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet, c'est seulement en cas de doute sur la validité des actes d'état civil étrangers et compte tenu des difficultés inhérentes à leur vérification. Il est noté que ce délai est inférieur à celui qui pouvait résulter de l'application de la procédure de vérification prévue par les alinéas 2 à 5 de l'article 47 du code civil à laquelle se substitue la procédure contestée (cons. 16).

Constitutionnalité de la réforme du regroupement familial

Les dispositions de la loi relative à l'immigration et à l'intégration relatives au regroupement familial ont été jugées conformes à la Constitution (Cons. const. déc. n° 2006-539 DC, 20 juill. 2006, Loi relative à l'immigration et à l'intégration). Celles-ci imposent un délai de séjour en France de 18 mois avant de prétendre à une mesure de regroupement familial contre 12 jusqu’alors (C. étrangers, art. L. 411-1). Ce délai n’est pas contraire au 10ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui impose à la " Nation " d’assurer " à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ". En imposant ce délai, qui a pu attendre 24 mois au lendemain de la réforme de 1993, le législateur s'est borné à modifier le critère permettant d'apprécier la stabilité du séjour du demandeur. De même, il pouvait prévoir que la condition de logement " normal " serait appréciée par rapport à une famille comparable vivant non plus seulement " en France " mais " dans la même région géographique (…) en raison des disparités du marché immobilier sur le territoire national " (C. étrangers, art. L. 411-5). Dans une réserve d’interprétation, le Conseil, tout en jugeant que ces critères sont " objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objet de la loi ", relève que la notion de " région géographique " renvoie " à une réalité locale et non à une catégorie de collectivités territoriales ". Les juges de la rue de Montpensier n’ont pas non plus contesté la possibilité de retirer le titre de séjour du bénéficiaire du regroupement familial en cas de rupture de la vie commune dans un délai de trois années contre deux jusqu’alors.

Pensions versées aux ressortissants des anciennes colonies françaises

Revenant sur le principe de cristallisation des pensions versées aux ressortissants des anciennes colonies françaises posé par la loi du 26 décembre 1959, la loi du 30 décembre 2002 avait adopté un nouveau mécanisme de calcul en procédant à une validation rétroactive d’actes administratifs. Cette validation a été déclarée contraire à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantit le droit à un procès équitable (CE avis, 18 juill. 2006, M. KA, req. n° 286122). Pour le Conseil d’Etat, le législateur a privé des personnes d’un droit à un procès sans se fonder sur " d'impérieux motifs d'intérêt général ", ainsi que l’exige la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Seuls les requérants qui ont engagé une action contentieuse avant la date d’entrée en application de la loi de 2002, le 5 novembre 2003, pourront se prévaloir de la violation du droit à un procès équitable.

Principe de non discrimination

Revenant sur le principe de cristallisation des pensions versées aux ressortissants des anciennes colonies françaises posé par la loi du 26 décembre 1959, la loi du 30 décembre 2002 avait adopté un nouveau mécanisme que le Conseil d’Etat a, saisi pour avis par le tribunal administratif de Paris, a estimé conforme à l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CE avis, 18 juill. 2006, M. KA, req. n° 286122). Dans son avis, le Conseil d'Etat rappelle qu’il a, le 30 novembre 2001, jugé que la loi du 26 décembre 1959 avait créé une différence de traitement fondée sur la seule nationalité contraire à l'article 14 de la Convention qui prohibe toute discrimination dans l’exercice des droits conventionnels (CE, 30 nov. 2001, Diop, req. n° 212179). Ce principe de non discrimination a pour objet d'assurer un " juste équilibre entre l'intérêt général et, d'une part, la prohibition de toute discrimination fondée notamment sur l'origine nationale et, d'autre part, les impératifs de sauvegarde du droit de propriété ". Toutefois, il laisse au législateur une marge d'appréciation pour choisir les modalités de mise en œuvre du dispositif de révision des prestations en cause et introduire une éventuelle rupture d’égalité fondée sur des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi. En modulant l’application de la loi selon le pays de résidence des bénéficiaires des prestations, la loi du 30 décembre 2002 s’est inscrite dans le périmètre de cette marge. a loi de 2002 avait en effet pour objet d'assurer aux titulaires des pensions des conditions de vie dans l'Etat où ils résident en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées. A ce titre, elle pouvait fixer un niveau de prestation différant dans chaque Etat de nature à garantir aux personnes résidant à l'étranger un pouvoir d'achat équivalent à celui dont elles bénéficieraient si elles résidaient en France. Pour le Conseil d’Etat qui était également saisi au contentieux (CE, 18 juill. 2006, GISTI, req. n° 274664), la loi a poursuivi un objectif d'utilité publique. Elle était par ailleurs fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec son objet, quand bien même le critère de résidence n'est pas applicable aux ressortissants français qui résidaient à l'étranger à la date de liquidation de leur pension. Cette différence de traitement, " de portée limitée, relève de la marge d'appréciation " que l'article 14 de la convention réserve au législateur national, " eu égard notamment aux inconvénients que présenterait l'ajustement à la baisse des pensions déjà liquidées de ces ressortissants français qui ont vocation à résider en France ".

Droits sociaux des ressortissants en situation irrégulière

Dans sa rédaction tirée de l'article 97 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2003, l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles subordonne à une condition de séjour ininterrompu d'au moins trois mois en France l'octroi de l'aide médicale de l'Etat aux étrangers en situation irrégulière. Mises en œuvre par le décret n° 2005-859 du 28 juillet 2005, ces dispositions ne portent pas atteinte au principe de non-discrimination garanti par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En distinguant une différence de traitement en termes de justifications selon que les personnes bénéficient de la couverture maladie universelle ou relèvent de l'aide médicale de l'Etat, le législateur a tenu compte de la différence de situation entre les étrangers qui satisfont ou non aux conditions de régularité de la résidence posées par la loi et les engagements internationaux souscrits par la France. Il s'est ainsi fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec les buts de la loi (CE, 7 juin 2006, GISTI et autres, req. n° 285576). Cette conclusion est conforme à l’analyse retenue par le Conseil constitutionnel qui avait été saisi du dispositif (Cons. const. déc. n° 2003-489 DC, 29 déc. 2003, cons. 16 à 20).