Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Arrêté du 30 août 2006 (rétention administrative)

Arrêté du 30 août 2006 pris en application de l'article 2 du décret n° 2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente pris en application des articles L. 111-9, L. 551-2, L. 553-6 et L. 821-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (JO du 13 sept. 2006)

Article 1. - Les centres de rétention administrative mentionnés à l'article 2 du décret du 30 mai 2005 susvisé sont les suivants : a) Centres placés sous la surveillance de la police nationale (JO n° 212 du 13/09/2006).
b) Centres placés sous la surveillance de la gendarmerie nationale (JO n° 212 du 13/09/2006).
Article 2. - Les centres de Lesquin, site 2, Coquelles, Satolas, Plaisir, Oissel, Marseille et Cornebarrieu sont autorisés à accueillir des familles.
Article 3. - L'arrêté du 7 juin 2006 pris en application de l'article 2 du décret n° 2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente pris en application des articles L. 111-9, L. 551-2, L. 553-6 et L. 821-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est abrogé.

Application du principe d'unité de la famille à un réfugié naturalisé

Les principes généraux du droit applicables aux réfugiés résultant notamment de la convention de Genève imposent que la même qualité soit reconnue à la personne de même nationalité qui était unie par le mariage à un réfugié à la date à laquelle celui-ci a demandé son admission au statut de réfugié ainsi qu’aux enfants de ce réfugié qui étaient mineurs au moment de leur entrée en France. La naturalisation du réfugié dans son pays d’accueil, qui est préconisée par l’article 34 de la Convention de Genève, implique pour celui-ci une protection d’un degré supérieur à celle attachée au statut de réfugié et ne saurait le priver d’aucun des droits qui résultent du statut dont il bénéficiait antérieurement à sa naturalisation en France. Au nombre de ces droits figure la protection de son enfant venu le rejoindre en France alors qu’il était mineur (CRR, sect. réunies, 18 juill. 200, Mlle G, req. n° 441813).

Lutte contre l'immigration clandestine: nouvelles mesures européennes

La Commission a adopté le 19 juillet 2006 une communication qui dresse un bilan des progrès réalisés dans la lutte contre l'immigration clandestine et qui définit les prochaines priorités de l'Union dans cet important domaine de politique.

La lutte contre l'immigration clandestine est un axe central de la politique commune de l’UE en matière de migrations depuis sa création, en 1999. Le traité d'Amsterdam a créé les compétences communautaires dans ce domaine à son titre IV, l'article 62 du TEC constituant la base juridique des règlements relatifs aux contrôles aux frontières et à la politique des visas, et l'article 63 du TEC la base explicite des mesures relatives à l'immigration clandestine et au séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.

La présente communication fait partie intégrante de l'approche globale de l'Union en matière de gestion des migrations. Elle complète le programme d’action adopté par la Commission en décembre 2005, qui présentait une série d'initiatives qu'elle entendait prendre en matière d'immigration légale. Le programme soulignait que l'admission des migrants économiques est inséparable des mesures de lutte contre l'immigration clandestine si l'on veut garantir l'intégrité et la crédibilité d'une telle politique.

Ampleur du phénomène

L’expression «immigration clandestine» est utilisée pour désigner divers phénomènes, notamment l’entrée illégale de ressortissants de pays tiers sur le territoire d’un État membre par voie terrestre, maritime et aérienne, y compris par les zones de transit aéroportuaires. Nombre de ces entrées irrégulières se font au moyen de faux documents ou de documents falsifiés, ou avec l’aide de réseaux criminels organisés de passeurs et de trafiquants d’êtres humains. En outre, un nombre considérable de personnes pénètrent légalement au moyen d'un visa valable ou dans le cadre d'un régime d'exemption de visa, mais dépassent la durée de séjour autorisée ou modifient l'objet de leur séjour sans obtenir l'accord des autorités. Enfin, certains demandeurs d’asile déboutés ne quittent pas le pays après avoir reçu une décision finale négative.

Les flux d'immigration clandestine ne peuvent être estimés qu'à partir d'indicateurs pertinents, tels que les chiffres des entrées refusées, des immigrants clandestins arrêtés à la frontière ou dans un État membre, des éloignements ou des dossiers de régularisation au niveau national. Un autre indicateur utile est le nombre considérable de personnes qui entrent légalement et dépassent la durée de séjour autorisée. On estime ainsi que les entrées d'immigrants clandestins dans l'UE-25 dépassent le million chaque année (voir annexe).

Au vu de la situation économique et politique de nombreux pays d'origine et des prévisions démographiques, il est très probable que la pression migratoire s'accentuera au cours des prochaines décennies. Les mouvements de migration clandestine risquent de se poursuivre à un rythme élevé tant que subsisteront d'importants facteurs de départ dans les pays tiers et facteurs d'attraction dans l'Union européenne.

Contexte de l'action

L'importance des mesures de lutte contre l'immigration clandestine a été soulignée maintes fois par chacune des institutions de l'Union. Par exemple, dans sa communication de 2001 relative à une politique commune en matière d'immigration clandestine, la Commission annonçait son intention «d'aborder la question de l'immigration clandestine dans le cadre d'une approche globale» orientée sur des mesures couvrant les différentes étapes du processus migratoire. Les trois plans d’action du Conseil de 2002 relatifs à l'immigration clandestine, aux contrôles aux frontières et aux retours comprenaient une telle panoplie complète de mesures. La communication de la Commission de 2003 (IP/03/794) faisait partie d'une évaluation des progrès accomplis dans le cadre de ces plans d’action et annonçait la publication d’un bilan annuel, qui s’est concrétisé sous la forme du rapport 2004. Un rapport similaire, couvrant les progrès réalisés en 2005, est également joint en annexe à la présente communication.

Le programme de La Haye (programme de travail pluriannuel dans le domaine de la justice, liberté et sécurité, adopté par le Conseil européen des 4-5 novembre 2004) définit un programme d’action en vue d'intensifier la lutte contre l'immigration clandestine dans plusieurs grands domaines de politique: la sécurité des frontières, l'emploi clandestin, les retours et la coopération avec les pays tiers. Face aux flux récents et continus d'immigration clandestine dans la région méditerranéenne, le Conseil européen des 15-16 décembre 2005 a souligné la nécessité d'adopter une approche globale et a arrêté un ensemble de mesures prioritaires concrètes à mettre en œuvre à court et moyen termes.

Contenu de la communication – Prochaines priorités

La communication adoptée aujourd'hui s'appuie sur les principes directeurs et sur les réalisations de l'Union à ce jour, et elle définit de nouveaux axes prioritaires. Elle applique une démarche globale, assurant un équilibre entre sécurité et droits fondamentaux de l'individu, et applique ainsi des mesures à tous les stades du processus migratoire clandestin, à savoir:

- Coopération avec les pays tiers

Le dialogue et la coopération en matière de migrations entre l'UE et les pays d'origine et de transit sont essentiels. Dans la pratique, des mesures concrètes à court et moyen termes sont actuellement mises en œuvre pour faire face aux flux récents et continus d'immigration clandestine touchant la région méditerranéenne (événements de Ceuta et Melilla). Il s'agit notamment de patrouilles communes, d'opérations de surveillance et d'un renforcement de la capacité d'intervention. À plus long terme, les facteurs de départ favorisant l’immigration clandestine continueront d'être traités dans le cadre de politiques de développement.

- Renforcement des frontières extérieures
Le code communautaire des frontières et l'Agence pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) forment déjà un cadre grâce auquel un niveau élevé de contrôle peut être exercé aux frontières. Au cours des prochaines années, les techniques biométriques telles que les empreintes digitales et la photographie numérique révolutionneront les systèmes de contrôle aux frontières et devraient être exploitées pour accroître l'efficacité des opérations de vérification. Dans cette optique, la communication envisage la création d'un système d'entrées-sorties généralisé et automatisé, destiné à l'enregistrement des ressortissants de pays tiers entrant sur le territoire de l'UE ou en sortant. Son avantage serait double: d'une part, il permettrait aux États membres de vérifier si un ressortissant d'un pays tiers a dépassé la durée de séjour autorisée, par exemple après l'expiration d'un visa, ou s'il l'a déjà fait par le passé; d'autre part, un tel système pourrait faciliter la gestion de l’immigration légale, en servant de registre des travailleurs, notamment saisonniers, en provenance de pays tiers. Une autre approche consisterait à exploiter davantage les informations préalables sur les passagers aux fins du contrôle des frontières et de l'immigration clandestine («e-frontières»), en vue de développer les analyses de menaces et les évaluations de risques. Ces deux systèmes auraient des incidences considérables en matière technique, financière et de protection des données. S'agissant de la mise en place du système d'entrées-sorties, il est donc suggéré d'évaluer au préalable sa faisabilité et sa proportionnalité.

- Lutte contre la traite des êtres humains

La présente communication met également l'accent sur les actions communautaires de lutte contre la traite des êtres humains. Le plan de l'UE concernant les meilleures pratiques, normes et procédures pour prévenir et combattre la traite des êtres humains, adopté par le Conseil le 1er décembre 2005 sur proposition de la Commission (IP/05/1298), établit le programme d’action à moyen terme dans ce domaine. Il couvre une série de questions telles que: les mesures visant à améliorer la compréhension du phénomène de la criminalité et de ses différents aspects, à prévenir la traite des êtres humains et à réduire la demande; une plus grande efficacité des enquêtes et des poursuites pénales; la protection et l'accompagnement des victimes; le retour et la réintégration en toute sécurité, et des questions liées à la lutte contre la traite dans les pays tiers.

- Répression de l'emploi illégal

La possibilité qu'ont les immigrés en séjour irrégulier de trouver un emploi dans l'UE, essentiellement dans les secteurs de la construction, de la restauration et du textile, en y étant le plus souvent exploités, demeure un facteur majeur de départ favorisant l'immigration clandestine. C'est pourquoi il est proposé de s'attaquer à cette question en particulier. Les États membres se doivent d'introduire des sanctions contre ces employeurs dénués de scrupules. Une initiative communautaire visant à harmoniser ces sanctions constituerait un moyen supplémentaire de prévenir l'immigration clandestine.

- Régularisation des immigrés en situation irrégulière

Des mesures doivent être prises à l'égard des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'UE dont le retour dans le pays d'origine est, pour une raison ou une autre, improbable. Du fait de leur statut de migrants clandestins, ces personnes ne sont en effet pas visées par les mesures d'intégration. Parce qu’ils pouvaient difficilement tolérer la présence prolongée sur leur territoire d'un grand nombre de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, plusieurs États membres ont lancé des programmes de régularisation à grande échelle au cours des dernières années. Ces mesures nationales ont suscité autant d'inquiétude que d'intérêt dans les autres États membres, principalement en raison des répercussions qu'elles pourraient avoir dans un espace dont les frontières intérieures ont disparu.

Dans ce contexte, il y a lieu de mentionner que la proposition de décision du Conseil établissant une procédure d'information réciproque sur les mesures nationales en matière d'asile et d'immigration, présentée par la Commission en octobre 2005 (IP/05/1251), est au stade final des délibérations au Conseil et au Parlement européen. Son adoption formelle est attendue pour l'automne prochain et la procédure d'information réciproque («dispositif d’alerte précoce») deviendrait être applicable à partir de 2007.

Étant donné le peu d'informations disponibles sur les pratiques et les effets des mesures de régularisation, une étude sera réalisée pour constituer la base de futures discussions sur le sujet, en cherchant notamment à déterminer s'il y a lieu d'établir un cadre juridique commun pour les régularisations à l’échelon de l’UE.

- Politique de retour

Le retour reste une pierre angulaire de la politique de l'UE en matière de migrations. Une politique de retour efficace est en effet essentielle pour que l’opinion publique apporte son soutien à des mesures dans des domaines tels que l’immigration légale et l'asile. Parmi les priorités suggérées dans la communication figurent la conclusion de nouveaux accords de réadmission, l'avancée de la proposition de directive sur le retour actuellement en cours d’examen au Parlement et au Conseil, le recours accru par les États membres aux vols de retour communs, une simplification de l'obtention des documents en vue du retour des ressortissants de pays tiers dépourvus de documents de voyage, et la définition de normes communes pour la formation des agents participant aux retours.

- Amélioration des échanges d’informations

La coopération opérationnelle entre les États membres ne peut se révéler fructueuse que s'ils sont en mesure de partager rapidement et sans difficulté des informations de nature technique et stratégique. La communication appelle donc à exploiter davantage les instruments existants, tels que l'ICONet (réseau connecté à l’internet pour l'échange entre les États membres d'informations stratégiques, tactiques et opérationnelles sur les flux d'immigration clandestine - IP/06/57), les réseaux d'officiers de liaison «immigration» des États membres postés dans les pays d'origine, et l'aide Europol.

- Évaluation des politiques

La mise en œuvre des mesures déjà convenues fait partie intégrante du combat que l'UE continue de mener contre l'immigration clandestine. Il est donc proposé d'évaluer la législation sur les obligations des transporteurs commerciaux en matière de prévention de l'immigration clandestine et les mesures réprimant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers (passage de clandestins), afin d'en identifier les insuffisances et les lacunes. Cet examen sera réalisé en étroite collaboration avec les États membres et les acteurs concernés (secteur des transports, organisations humanitaires).

Suivi

La communication adoptée aujourd'hui sera transmise au Conseil et au Parlement européen. Leur position officielle sur les mesures et les nouvelles priorités qui y sont proposées est attendue avant la fin de l'année.

Aide communautaire aux pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile

La Commission européenne a adopté le 21 septembre 2006 le programme de travail Aeneas 2006 en vue de cofinancer des actions des pays tiers en matière de contrôle des flux migratoires. Ce programme est doté pour la période 2004-2006 d'un budget de 120 millions d'euros et 45 millions pour l'année 2006. Selon Benita Ferrero-Waldner, commissaire responsable des relations extérieures et de la politique européenne de voisinage, l’Union européenne doit s’" attaquer aux racines de l'immigration clandestine et faire tout ce qui est en (son) pouvoir pour donner à nos partenaires, pays d'origine ou de transit, les moyens de lutter contre les problèmes associés aux migrations. Aeneas est un instrument des plus utiles pour renforcer la coopération entre l'Union européenne, les pays tiers et les organisations internationales traitant des questions migratoires. ". En 2006, le programme Aeneas repose sur cinq priorités : appui au développement des formes licites de migrations et la promotion de mesures préalables au départ facilitant l'intégration sur le marché légal du travail de l’Union ; protection des droits des migrants face aux mauvais traitements, à l’exclusion, à l’exploitation, au racisme et à la xénophobie ; promotion des normes et meilleures pratiques internationales en matière de droit d’asile et mise en œuvre de programmes de protection régionaux ; lutte contre les migrations clandestines, grâce à un renforcement de la coopération et des mesures au niveau de la gestion des frontières à une sensibilisation accrue aux risques liés aux migrations clandestines ; amélioration de la capacité des émigrants à contribuer au développement de leurs pays d’origine.

Aide au départ des étrangers non régularisés

La circulaire n° INT/K/06/00076/C du ministre de l’Intérieur en date du 24 août 2006 définit les conditions d’obtention de l’aide exceptionnelle au retour volontaire des familles d’étrangers dont la demande d’admission au séjour en application de la circulaire du 13 juin 2006 a été rejetée (6 924 des 33 538 demandes de régularisation ont été acceptées). La circulaire rappelle que, par une circulaire du 14 juin 2006, une aide au retour volontaire avait été proposée aux familles dont un enfant au moins était scolarisé depuis septembre 2005. Ce dispositif avait été proposé cet été aux familles qui avaient demandé à bénéficier des dispositions de la circulaire du 13 juin 2006 et renoncé à une demande d'admission exceptionnelle au séjour. Dans la circulaire du 24 août 2006, le ministre invite les préfectures, "afin de privilégier le départ volontaire des familles n'ayant pas été admises au séjour", à proposer "une nouvelle fois le bénéfice de cette aide majorée, avant toute notification, ou décision de mise à exécution, d’un arrêté de reconduite à la frontière à l’encontre de ces familles." La réponse des familles devra être "communiquée dans les meilleurs délais." Les modalités de versement et, le cas échéant, d’aide à la réinsertion dans le pays de retour, sont identiques à celles qui ont été indiquées dans la circulaire du 13 juin dernier.

Reconduite à la frontière d’un candidat à l’asile politique

La loi oblige l'autorité de police à transmettre au préfet, qui est tenu de l’enregistrer, une demande d'admission au séjour lorsqu'un étranger en situation irrégulière formule une demande d'asile à l'occasion de son interpellation (Cf. C. étrangers, art. L. 741-4). Le préfet ne peut alors faire usage de ses pouvoirs de reconduite à la frontière avant d'avoir statué sur cette demande d'admission au séjour. Ce n'est que dans l'hypothèse où il l’a rejetée sur le fondement des dispositions des 2° à 4° de l'article L. 741-4 du code des étrangers (fraude, menace pour l’ordre public, absence avérée de persécution) qu’il peut, le cas échéant et sans attendre que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ait statué, prononcer une mesure d’éloignement forcé. L’étranger concerné ne bénéficie alors du droit de se maintenir en France que jusqu'à la notification de la décision de l'Office qui statue en urgence et non pas, comme le droit commun le prévoit, jusqu’à la décision de la commission de recours des réfugiés (CE, 27 juill. 2006, Préfet des Alpes-Maritimes, req. n° 270966).

Mention des décisions de la commission des recours

La mention de la qualité en laquelle siègent les membres d'une formation de jugement n'est pas au nombre des mentions obligatoires de ce jugement. Dès lors, si une décision mentionne par erreur qu’une personne a siégé en qualité de " représentant de l'administration ", cette erreur matérielle est sans incidence sur la régularité de la décision attaquée (CE, 23 août 2006, Mme Estil, req. n° 279780).

Notion de "groupe social"

La commission des recours des réfugiés ne peut pas se borner à relever qu’un candidat à l’asile politique a été victime, en raison de son orientation sexuelle, d'agressions physiques et de brutalités policières et de harcèlement moral limitant ses possibilités d'accès à un logement ou à un travail et déduire que l’intéressé appartient, au sens de l’article 1er A 2 de la convention de Genève du 28 juillet 1951, à un " groupe social ". Elle doit rechercher si les éléments dont elle dispose sur la situation des homosexuels dans le pays concerné permettent de regarder ces derniers comme constituant un groupe dont les membres sont, en raison des caractéristiques communes qui les définissent aux yeux des autorités et de la société, susceptibles d'être exposés à des persécutions (CE, 23 août 2006, Office français de protection des réfugiés et apatrides, req. n° 272679).

Titre de séjour des travailleurs turcs

Aux termes de l'article 6 de la décision n° 1/80 du 19 septembre 1980 du conseil d'association institué par l'accord d'association conclu le 12 septembre 1963, entre la Communauté économique européenne et la République de Turquie, le travailleur turc, appartenant au marché régulier de l'emploi d'un Etat membre bénéficie, après un an d'emploi régulier, du renouvellement de son permis de travail auprès du même employeur s'il dispose d'un emploi. Cette décision ayant un effet direct en droit interne (Cf. notamment CJCE, 16 déc. 1992, aff. n° C 237/91), un ressortissant turc qui a obtenu un permis de séjour sur le territoire d'un Etat membre pour y épouser une ressortissante de cet Etat membre et y a travaillé depuis plus d'un an auprès du même employeur sous le couvert d'un permis de travail valide a droit au renouvellement de son permis de travail même si, au moment où il est statué sur la demande de renouvellement, son mariage a été dissous. Par ailleurs, il peut obtenir, outre la prorogation du permis de travail, celle de son titre de séjour, le droit de séjour étant indispensable à l'accès et à l'exercice d'une activité salariée. Pour bénéficier du renouvellement de son titre de séjour, le ressortissant turc doit toutefois se prévaloir de sa qualité de salarié et non, comme dans le cas présent, de conjoint de ressortissant français (CE, 26 juill. 2006, M. Orçun Hasan A, req. n° 275895).