Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Droit à un recours effectif et asile politique

Code Litec 2012, p. 534, 572 et 997

La Cour européenne des droits de l’homme dénonce le recours systématique à la procédure prioritaire lorsqu’une demande d’asile est postérieure à une obligation de quitter le territoire (CEDH, 2 févr. 2012, req. n° 9152/09, I.M. C/ France, § 127). En pratique, cette seule circonstance suffit à considérer que la demande d’asile repose, par présomption, sur une « fraude délibérée » ou constitue un « recours abusif à l’asile » au sens de l’article L. 741-4, 4° du code des étrangers. Cette qualification pour un motif simplement procédural est pourtant sans relation avec les circonstances de l’espèce, la teneur de la demande ou son fondement. Il n’est pas non plus tenu compte que la personne expose une première demande de protection ou sollicite un réexamen. Pareille pratique revient à préférer une voie expéditive au mépris de l’effectivité de garanties procédurales. Ce classement systématique en procédure prioritaire est pourtant loin d’être anodin puisqu’il aboutit à un « traitement extrêmement rapide, voire sommaire de (la) demande par l’OFPRA » (§ 148). Ce dernier doit en effet statuer dans un délai de quinze jours et même 96 heures si, comme dans le cas du requérant, le demandeur est placé en rétention (C. étrangers, art. R. 723-3). Ces délais ne sont guère compatibles avec les exigences d’un examen minutieux. De fait, alors que la quasi-totalité des candidats à l’asile bénéficie d’un entretien, les taux de convocation des personnes classées en procédure prioritaire étaient en 2010 de 12 % pour les demandes de réexamen et de 60 % pour les premières demandes. Dans le cas présent, l’examen en procédure prioritaire de la demande aurait pourtant constitué le seul examen sur le fond si la Cour n’avait pas enjoint à la France de suspendre à titre provisoire l’éloignement forcé du requérant vers le Soudan. La Cour européenne s’est surtout émue que les personnes concernées saisissaient la CNDA sans garantie de pouvoir se maintenir en France le temps de l’examen de leur recours, au contraire des candidats à l’asile soumis au droit commun (C. étrangers, art. L. 742-6). Nullement hypothétique, ce risque est d’autant plus préoccupant que le recours à la procédure prioritaire est loin d’être exceptionnel (24 % de la demande globale !). Or, en 2010, seuls 4,4 % des personnes concernées ont finalement été admises comme réfugiée ou protégée subsidiaire (8,7 % pour les premières demandes, 0,7 % pour les réexamens) alors que le taux global d’admission était, toute demande confondue, de 28 %… Cet ensemble de contraintes procédurales imposées à un candidat à l’asile qui est le plus souvent privé de liberté affecte au final sa capacité à faire valoir le bien-fondé de griefs tirés de l’article 3 de la Convention. Dans l’affaire jugée par la Cour, plusieurs procès-verbaux attestent que l’OFPRA a clairement procédé à un examen très superficiel des risques de persécution, ne laissant guère le loisir au requérant d’exposer sa situation personnelle. Plusieurs erreurs matérielles assez affligeantes pour un organe censé assurer la protection des personnes persécutées en attestent.
En retenant à l’unanimité une violation de l’article 13 combiné avec l’article 3, la Cour a moins dénoncé l’état du droit français qu’une pratique, fut-elle facilitée par une loi qui pose une présomption de non-persécution et autorise un traitement accéléré des demandes. Pour cette raison, le cadre général de la procédure prioritaire pourrait fort bien survivre à l’arrêt du 2 février 2012. En revanche, deux points du droit français posent problème. Le premier concerne le classement systématique de certaines demandes d’asile. On peut douter que la mise en conformité avec l’arrêt de la Cour passe simplement par une simple obligation de motivation des décisions de classement en procédure prioritaire qui permettrait d’évaluer le bien-fondé des arguments du candidat à l’asile. Dans l’affaire jugée par la Cour, le caractère dilatoire et infondé de la demande de protection avait été établi par l’Office qui avait motivé de manière détaillée sa position… avant que la CNDA démente cette analyse rapide. Le second point litigieux vise l’absence d’effet suspensif attaché au recours devant la CNDA, sans que cette dernière ait la possibilité de prolonger le droit de séjour à titre provisoire après le rejet de la demande d’asile par l’OFPRA. Une voie de recours en urgence pourrait être créée sur le modèle de celle reconnue aux candidats à l’asile qui formulent leur demande en zone d’attente. Cette voie avait précisément instituée à la suite d’une condamnation de la France par la Cour dans un domaine, le droit à la protection des personnes persécutées, que la Convention ignore pourtant superbement (CEDH, 26 avr. 2007, req. no 25389/05, Gebremedhin c/ France. - C. étrangers, art. L. 213-9).

Effet d’une demande d’aide juridictionnelle sur le droit de séjour du candidat à l'asile

Code Litec 2012, p. 575 et 824

Le renouvellement du récépissé de la demande d'asile est subordonné à la présentation de l'accusé de réception d'un recours devant la Cour nationale du droit d'asile ou du reçu de l'enregistrement d'un tel recours (C. étrangers, art. R. 742-3). Cette exigence conditionne en principe le droit de séjour du candidat à l’asile reconnu par l’article L. 742-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile jusqu'à la notification de la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides ou, si un recours a été formé, de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Se prévalant du « droit constitutionnel d'asile » et de son corollaire, le droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur une demande de protection, un candidat à l’asile avait sollicité son maintien en France sans justifier du dépôt d'un recours devant la CNDA. Pour cette raison, le préfet avait refusé de renouveler son récépissé de titre de séjour, exposant l’intéressé à une procédure d’éloignement forcé. Or, dans le même temps, ce dernier avait déposé une demande d'aide juridictionnelle auprès de la Cour nationale du droit d’asile. Le Conseil d’État a estimé que ce refus plaçait le candidat à l’asile dans une situation d'urgence caractérisée au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. La décision préfectorale le privait en effet du bénéfice des droits et prestations auxquels il pouvait prétendre et des mesures lui garantissant des conditions matérielles d'accueil décentes. Il a par ailleurs jugé que le régime d'aide juridictionnelle contribuait à la mise en oeuvre du droit constitutionnel à un recours effectif devant une juridiction. Constatant que la demande d'aide juridictionnelle avait le caractère d'un recours, il en a déduit qu’en refusant le renouvellement du récépissé de demande d'asile au seul motif qu’un recours contre la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides n’avait pas encore été déposé, le préfet avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à une « liberté fondamentale » (CE réf., 8 févr. 2012, req. n° 355884, Min. Int.).

Notion de violence justifiant l’application de la clause d’exclusion

Code Litec 2012, p. 1648

La seule participation à un barrage destiné à créer une situation de blocus compromettant l'approvisionnement en vivres, médicaments et vaccins ne constitue pas en elle même un motif d’exclusion du statut de réfugié politique au sens de l’article F de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951. Il est en effet nécessaire d’imputer au candidat à l’asile politique une responsabilité particulière dans la conception, l'organisation ou l'exécution du blocus ou un crime ou acte de violence (CE, 30 déc. 2011, M. Joël Todivelo A, req. n° 347408, pour Madagascar).

Séjour en France des membres de la famille d’un réfugié soupçonnés de crime grave

Code Litec, p. 579, 627 et 1648

Les autorités consulaires doivent par principe délivrer au conjoint et aux enfants mineurs d'un réfugié statutaire les visas qu'ils sollicitent afin de mener une vie familiale normale, sauf à rapporter un motif d'ordre public. Tel est le cas si le demandeur a été impliqué dans des crimes graves contre les personnes « et dont la venue en France, eu égard aux principes qu'elle mettrait en cause ou au retentissement de leur présence sur le territoire national, serait de nature à porter atteinte à l'ordre public ». Sur ce fondement, un refus de visa peut être opposé à une personne qui, bien qu’acquittée par le Tribunal pénal international pour le Rwanda des crimes de génocide et de complicité de génocide, a cependant participé aux gouvernements du Rwanda de mars 1981 à juillet 1994, y compris pendant la durée des massacres sans jamais se désolidariser du pouvoir en place (CE réf., 3 févr. 2012, Min. Int., req. n° 353952).

Effet d’une demande d’asile sur la procédure d’extradition

Code Litec 2012, p. 574 et 1656

Le dépôt d’une demande de statut de réfugié et la remise d’une autorisation provisoire de séjour en application de l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne font pas obstacle à l’extradition d’un ressortissant étranger si la procédure ainsi engagée satisfait aux exigences de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957. Le Conseil d'État peut toutefois apprécier si le requérant peut se prévaloir de la qualité de réfugié et s'opposer ainsi à l'exécution du décret d’extradition vers le pays où il risque d’être exposé à des persécutions. Anticipant sur la réponse que pourraient apporter l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides et la Cour nationale du droit d’asile, le Conseil a estimé, qu'en l'espèce, les risques de représailles personnelles en cas de retour dans son pays d'origine étaient allégués de manière très générale et n’étaient pas assez étayés pour permettre de reconnaître la qualité de réfugié (CE, 30 déc. 2011, M. Evgeny A, req. n° 347624)

Opposabilité d’un jugement étranger prononçant un divorce.

Code Litec 2012, p. 623

Sauf s’ils impliquent des actes d'exécution matérielle sur des biens ou de coercition sur des personnes, les jugements d’un tribunal étranger se rapportant à l'état et à la capacité des personnes produisent leurs effets en France indépendamment de toute déclaration d'exequatur. En conséquence, le juge administratif n’a pas à se prononcer sur l'opposabilité en France d'un jugement rendu en cette matière par un tribunal étranger, les parties pouvant tout au plus saisir le juge judiciaire pour trancher l'effet de plein droit de tels jugements. Pour sa part, l’administration doit tenir compte de tels jugements tant qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration d'inopposabilité. Elle doit toutefois s’abstenir de fonder sa décision sur des éléments issus d'un jugement étranger qui révélerait l'existence d'une fraude ou d'une situation contraire à la conception française de l'ordre public international. C’est ainsi qu’un refus de visa sollicité par le conjoint d’un ressortissant étranger peut être motivé par un jugement étranger prononçant la dissolution du mariage qui n’est pas entaché de fraude ou créant une situation contraire à la conception française de l'ordre public international (CE, 23 déc. 2011, M. Miloud Aridj, req. n° 328213, pour la convention franco-algérienne du 27 août 1964 relative à l'exequatur des décisions rendues en matière civile et commerciale et à l'extradition et égal. pour le départ forcé d’un étranger divorcé d’un ressortissant français,  CE, 24 nov. 2006, M. X, req. no 275527).

Constitutionnalité du délit de séjour irrégulier

Code Litec 2012, p. 430

La question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour de cassation le 23 novembre 2011 (Cass. civ. 1, 23 nov. 2011, req. n° 1252) présentait des enjeux qui dépassaient le cadre des sanctions pénales du séjour irrégulier (C. étrangers, art. L. 621-1).  En effet, si ce délit était remis en cause, un étranger soupçonné de séjour irrégulier et contrôlé sur la voie publique ne pouvait plus être placé en garde-à-vue dans la mesure où, depuis la réforme du 14 avril 2011, la loi française conditionne ce placement à la commission d’un crime ou d’un délit puni d'une peine d'emprisonnement (CPP, art. 62-2). La procédure faisait directement écho à la décision de la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne du 6 décembre 2011 (aff. C‑329/11, Achughbabian c/ Préfet du Val-de-Marne : Droit adm. févr. 2012, p. 46, V. Tchen et égal. CJUE, 28 avr. 2011, El Dridi, aff. C‑61/11 : Dr. adm. juin 2011, V. Tchen). Saisi d’une question préjudicielle par la Cour d’appel de Paris, le juge communautaire n’avait pas estimé que ce délit était, en lui même, incompatible avec la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. La Cour de justice avait notamment observé que la directive ne s’oppose pas à une législation pénale qui, comme en droit français, qualifie le séjour irrégulier de délit et prévoit des sanctions destinées à dissuader et à réprimer la commission d’une telle infraction. Dans le même temps, un étranger ne peut pas être sanctionné pénalement au seul motif qu’il est en situation irrégulière, les États devant d’abord chercher à l’éloigner par la voie administrative.
La décision du 3 février 2012 élude la question de cette incompatibilité (Cons. const., déc. n° 2011-217 QPC, 3 févr. 2012, M. Mohammed Alki B.). Il est rappelé que l’inconstitutionnalité d’une loi ne peut pas être dénoncée au regard d'engagements internationaux et européens de la France (Cf. Cons. const. déc. n° 74-54 DC, 15 janv. 1975 et confirmant la jurisprudence pour une QPC, déc. n° 2010-605 DC, 12 mai 2010). Plus particulièrement, parce que la nécessité constitutionnelle de transposer des directives ne figure pas au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit, la méconnaissance d’une directive ne peut pas être soulevée dans le cadre de la procédure ouverte par l’article 61-1 de la Constitution (Cf. Cons. const. 12 mai 2010, préc., consid. 19). Conscients de cette impossibilité, les requérants sollicitaient plutôt du Conseil constitutionnel qu’il se range aux conclusions de l’arrêt du 6 décembre 2011 de la Cour de justice qui, selon eux, aurait dénoncé la nécessité du délit de séjour irrégulier. Or, précisément, l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen conditionne l’existence d’un délit à une telle nécessité. Alors même qu’une telle interprétation de l’arrêt du 6 décembre 2011 nous paraît sur le fond très hasardeuse, les juges constitutionnels ont refusé de répondre directement à ce moyen. La crainte de devoir se ranger pour l’avenir à l’analyse de la Cour de justice de l’Union européenne n’a, sans doute, pas été totalement étrangère à ce refus. En conséquence, le Conseil constitutionnel renvoie le soin de trancher une incompatibilité du droit français avec la directive « retour » aux juridictions administratives et judiciaires. La Cour de cassation devra pour le moins rapidement établir une doctrine claire pour mettre fin à certaines incertitudes suscitées par certaines juridictions (V. ainsi dans le sens de l’illégalité d’une garde-à-vue, CA Aix, 8 déc. 2011, req. n° 11/00383).
Dans le même temps, le Conseil n’a pas estimé que le délit institué par le décret-loi du 2 mai 1938 et jamais soumis à son contrôle méconnaissait le principe de nécessité posé par l'article 8 de la Déclaration de 1789. Reconnaissant au législateur, dans ce domaine, une marge de manoeuvre pour apprécier la nécessité des peines attachées aux infractions (Cf. Cons. const. déc. n° 80-127 DC, 20 janv. 1981), il s’est borné à assurer un contrôle de la disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue. Sans motiver sa décision, il en conclut que les peines encourues, un an de prison et 3 750 euros d’amende, ne sont pas manifestement disproportionnées. De fait, dans le passé, d’autres délits relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers punis par des peines de prison plus importantes n’ont pas été jugés contraires au principe de nécessité (V. ainsi déc. n° 96-377 DC, 16 juill. 1996, pour le délit d’aide au séjour irrégulier et déc. n° 2003-484 DC, 20 nov. 2003, pour le délit de  fraude au mariage). Donnant une nouvelle fois la mesure des sources constitutionnelles du droit des étrangers, la décision ferme la voie à une contestation du délit de séjour irrégulier et, plus largement de la garde-à-vue des étrangers contrôlés en situation irrégulière sur la voie publique.