Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Accueil des mineurs isolés

Code Lexis-Nexis édition 2017, Annexe 6

Selon les articles 375 et 375-3 du Code civil et les articles L. 221-1 et L. 222-5 du Code de l'action sociale et des familles, le département doit prendre en charge l'hébergement et pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. Une obligation particulière pèse lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. En tout état de cause, les autorités de police générale, « garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine », doivent veiller à garantir le droit à ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants. Lorsque la carence des autorités publiques expose une personne à un tel risque, le juge des référés libertés peut prescrire toute mesures pour faire cesser cette carence. Toutefois, la compétence des autorités titulaires du pouvoir de police générale ne dispense pas le département de ses obligations en matière d'aide sociale à l'enfance. Le juge des référés ne doit donc prononcer une injonction à leur égard que si les mesures de sauvegarde à prendre excèdent les capacités d'action du département.

Dans l’affaire jugée le 27 juillet 2016, le département du Nord faisait valoir qu'il avait créé 80 places dédiées à la mise à l'abri et à l'accueil de mineurs isolés étrangers, qu'il accueillait environ 300 de ces mineurs et près de 200 jeunes majeurs non accompagnés en maisons d'enfants à caractère social et qu'il finançait à titre provisoire 65 places supplémentaires. Ce dispositif était saturé compte tenu du nombre important de mineurs isolé qui lui étaient confiés par décision judiciaire (775). Le Conseil d'État a toutefois observé que le département n'avait apporté aucune solution d'hébergement à la suite de l’injonction adressée par le juge des référés en première instance. Cette abstention avait conduit l’intéressé à s’installer avec plusieurs dizaines de mineurs isolés étrangers sous des tentes mises à leur disposition par une association, sans accès à l'eau potable. Compte tenu de cette situation de précarité et d’insalubrité résultant de l'abstention prolongée du département, le Conseil d'État en a déduit une carence caractérisée de nature à exposer le mineur concerné à des traitements inhumains ou dégradants, portant par là même une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Si le Conseil constate les « efforts importants pour la prise en charge des mineurs isolés étrangers, en nombre croissant », il considère qu'une solution pourrait être trouvée pour mettre à l'abri l’intéressé et assurer ses besoins quotidiens dans l'attente d'une prise en charge plus durable conforme au dispositif légal d’accueil des mineurs isolés (CE, 27 juill. 2016, n° 400055).

Contentieux de l’arrêté de placement en rétention

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et Annexe 3 

En 2012, se fondant sur l'article 5 § 4 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale »), la cour administrative d'appel de Bordeaux avait dénoncé l'absence d'effet suspensif attaché au recours dirigé contre l'arrêté de placement en rétention (CAA Bordeaux, 20 mars 2012, no 11BX02932). Selon ce raisonnement, un étranger placé en rétention ne pouvait pas être éloigné avant que le juge statue sur le recours introduit contre ce placement. Le Conseil d'État avait au contraire estimé que juge administratif pouvait statuer rapidement sur la légalité des mesures relatives à l'éloignement lorsqu’une personne est retenue ou assignée à résidence (Cf. C. étrangers, art. L. 512-3) sans pour autant garantir un effet suspensif au recours exercé contre un placement en rétention (CE, 4 mars 2013, no 359428, A : Dr. adm. 2013, V. Tchen). Il en est de même de l'article 15 § 2 de la directive « retour » no 2008/115 du 16 décembre 2008 qui garantit « un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la rétention (…) le plus rapidement possible à compter du début de la rétention », sans toutefois mentionner que le recours formé contre le placement en rétention ait un caractère suspensif.

La Cour européenne des droits de l'homme s’est rangée à une toute autre analyse (CEDH, 12 juill. 2016, A.M. c/ France, n° 53324/13). Certes, elle rappelle que l’article 5 § 4 de la Convention n’exige pas que les recours aient un effet suspensif à l’égard de privations de liberté relevant de l’article 5 § 1 f. Dans la mesure où l’étranger demeure privé de sa liberté dans l’attente de la décision du juge administratif, une telle exigence aboutirait à prolonger la situation qu’il souhaite faire cesser en contestant le placement en rétention. Elle conduirait en outre à retarder l’exécution d’une décision définitive d’éloignement dont la légalité peut avoir été déjà vérifiée. De même, l’article 5 § 4 n’impose pas une forme particulière de recours et ménage donc une marge de manœuvre aux autorités nationales qui peuvent donc, à l’instar du droit français, organiser une procédure faisant intervenir plusieurs ordres de juridiction. De même encore, l’article 5 § 4 ne garantit pas un contrôle juridictionnel qui habiliterait le tribunal à substituer son appréciation à celle de l’autorité, y compris sur des points de pure opportunité. Son contrôle doit cependant atteindre un certain niveau d’effectivité. Pour la Cour européenne des droits de l'homme, l’état du droit français antérieur à la réforme du 7 mars 2016 ne satisfaisait pas à cette exigence. En effet, le juge administratif saisi d’un recours contre un arrêté de placement en rétention ne pouvait vérifier que la compétence de l’auteur de cette décision, sa motivation et sa nécessité. Il ne pouvait donc pas contrôler la régularité des actes préalables (contrôle d’identité, garde-à-vue, etc.) qui conduisent à un placement en rétention. Selon la Cour, un tel contrôle est trop limité au regard des exigences de l’article 5 § 4 de la Convention.

En première analyse, la décision de la Cour européenne des droits de l'homme donne un fondement conventionnel à la compétence du juge judiciaire pour apprécier la légalité des arrêtés de placement en rétention lorsque la réforme du 7 mars 2016 entrera en application. Car si l’article 5 § 4 de la Convention confère une marge de manœuvre aux autorités nationales pour organiser le contentieux de la rétention, il impose un certain niveau d’effectivité. En interdisant au juge administratif saisi d’un recours contre un arrêté de placement en rétention de contrôler la régularité des actes préalables à ce placement, pour le moins les conditions d’interpellation de l’étranger placé par la suite en rétention, le dispositif français antérieur à la réforme du 7 mars 2016 ne satisfaisait pas aux exigences de l’article 5 § 4 de la Convention. Dans le temps, le plein contrôle du juge des libertés et de la détention risque de se heurter à une impasse de même nature. Comment ce juge civil pourra t-il apprécier et interpréter la légalité de décisions administratives liées à l’arrêté de placement en rétention et assurer ainsi un contrôle effectif ?

Conventionalité de la privation de liberté des mineurs

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et Annexe 3 

La Cour européenne des droits de l'homme a confirmé de manière spectaculaire son arrêt « Popov c/ France » en condamnant la France le 13 juillet 2016 dans cinq affaires très proches (CEDH, 12 juil. 2016, n° 11593/12, B. et autres c/ France et du même jour n° 24587/12, 76491/14, n° 68264/12 et n° 33201/11. - CEDH, 19 janv. 2012, n° 39472/07 et 39474/07, Popov c/ France, § 100 et égal. CEDH, 19 janv. 2010 , n° 41442/07, Muskhadzhiyeva c/ Belgique).

Cette condamnation repose à titre principal sur la violation du droit à ne pas subir de peines et traitements inhumains ou dégradants (Conv., art. 3). Dans l’affaire n° 11593/12, il a ainsi été observé que le centre était habilité à recevoir des familles et comportait des équipements dédiés (aile séparé, matériel de puériculture, jeux, etc.). Il était toutefois construit en bordure immédiate des pistes de l’aéroport de Toulouse-Blagnac et, pour cette raison, exposé à des nuisances sonores importantes (§ 113, « intensité excessive »). Le contexte du centre soulevait également des problèmes spécifiques (obligation pour les enfants d’assister avec leurs parents à tous les entretiens, contact avec des policiers armés, bruit, etc.). Pour ces raisons, il a été conclu que la répétition et l’accumulation de telles agressions psychiques et émotionnelles dépassaient le seuil de gravité et révélaient un traitement inhumain (§ 114).

La Cour a également dénoncé une violation du droit au recours des enfants (Conv., art. 5, § 1 f). La Convention limite la privation de liberté au cas d'arrestation ou de détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire ou contre laquelle une procédure de départ forcé est en cours. Certes, le principe d’une privation de liberté est admis pour ne pas séparer des enfants de leurs parents. Cette situation n’est toutefois conforme à l’article 5 § 1 f) qu’à la condition que les autorités s’assurent qu’aucune solution moins attentatoire à la liberté ne peut être mise en œuvre. Or, tel n’avait clairement pas été le cas (§ 124).

La Cour a enfin condamné la France pour violation du droit au respect de la vie privée et familiale des enfants. Sans doute, le fait pour les parents et les enfants de ne pas être séparés au cours de la mise à exécution de la mesure de départ forcé garantit l'effectivité de la vie familiale. Toutefois, le maintien de la cellule familiale ne garantit pas nécessairement le respect du droit à une vie familiale si la privation de liberté se prolonge (§ 145). Pour en admettre le principe, une telle ingérence dans l’exercice de la vie privée et familiale doit poursuivre un but légitime (§ 148, protection de la sécurité nationale, de la défense de l’ordre, du bien-être économique du pays et de la prévention des infractions pénales). Elle doit par ailleurs être justifiée par un besoin social impérieux et proportionné au but poursuivi. Sur ce point, un équilibre doit être trouvé pour concilier la protection des droits fondamentaux, notamment l’intérêt supérieur de l’enfant, et les impératifs d’une politique d’immigration. Précisément, la Convention internationale relative aux droits de l’enfant et plusieurs directives européennes imposent aux États d’accorder une place d’importance à cet « intérêt supérieur de l’enfant » qui implique de maintenir l’unité familiale et de ne recourir à la détention des mineurs qu’en dernier ressort (§ 153). Dans le cas présent, le risque de fuite et l’impossibilité de dégager une solution alternative n’étaient pas établis (ibidem, § 154). Il a ainsi été observé que la famille était hébergée depuis plusieurs années dans un foyer pour demandeurs d’asile et qu’une assignation dans un hôtel pouvait être envisagée. Par ailleurs, l’Administration n’avait pas mis en œuvre toutes les diligences nécessaires pour exécuter au plus vite la mesure de départ et limiter le temps d’enfermement. Ainsi, pendant 18 jours aucun vol n’avait été organisé et aucun laissez-passer consulaires n’avait été obtenu. Dès lors, en l’absence de risque particulier de fuite, la rétention est apparue disproportionnée par rapport au but poursuivi.

Accès des étrangers en instance de départ forcé à l'hébergement d'urgence

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et 7 et Annexe 6

L’État doit mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu à toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale (CASF, art. L. 121-7, L. 345-2 et L. 345-2-3). Cette obligation de résultat est d’autant plus impérative qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette mission peut porter une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. Cette atteinte grave à une liberté fondamentale que le Conseil d'État n’identifie pas s’apprécie compte tenu, d’une part, des moyens dont l’Administration dispose et de sa diligence à agir et, d’autre part, de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne. Les ressortissants étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire et les candidats à l’asile qui ne peuvent plus bénéficier du dispositif d’hébergement d’urgence après le rejet définitif de leur demande (Cf. C. étrangers, art. L. 743-3) sont dans une situation spécifique et doivent établir des « circonstances exceptionnelles ». Ces circonstances sont établies pour les mineurs étrangers qui ne sont pas pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance ou s’il existe un risque grave pour la santé ou la sécurité d’enfants mineurs mettant en péril leur « intérêt supérieur ». Le droit à l’hébergement d’urgence des personnes entrant dans ce périmètre trouve sa limite lorsque l’État a accompli des efforts conséquents pour accroître les capacités d’hébergement d’urgence et a massivement recours à l’hébergement hôtelier pour répondre aux besoins les plus urgents. Il en est de même si les candidats à un hébergement d’urgence ont continué de bénéficier d’un logement après le rejet de leur demande d’asile et ont refusé l’aide au retour qui leur était proposé (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. et du même jour, n° 399834, Département du Puy-de-Dôme c/ M. et Mme K., absence de « circonstances exceptionnelles », n° 399829, « circonstances exceptionnelles » constituées par le très jeune âge de l’enfant).

Le Conseil d'État s'est par ailleurs prononcé sur la délicate question de la prise en charge des dépenses. Il a constaté que les prestations versées au titre de l’aide sociale à l’enfance sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours ou, à défaut, dans lequel ils résident au moment de leur demande d'admission à l'aide sociale (CASF, art. L. 122-1). Sur ce point, la compétence de l’État en matière d’hébergement d’urgence n'exclut pas l'intervention du département par la voie d’aides financières destinées à permettre temporairement l'hébergement des familles lorsque la santé des enfants, leur sécurité, leur entretien ou leur éducation l'exigent (Cf. CASF, art. L. 222-3). La nature des prestations est ici identique ; plus particulièrement, les besoins des enfants ne font pas l’objet d’une appréciation différente selon la collectivité amenée à prendre en charge l’hébergement d’urgence de la famille. Pour cette raison et hors le cas des mineurs pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance, des femmes enceintes et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans, l’intervention du département ne revêt qu’un caractère supplétif pour palier une carence de l’État et assurer temporairement le logement de la famille. Intervenant dans le cadre d’une procédure d’urgence qui a précisément pour objet de prescrire à l’autorité principalement compétente les diligences à agir, cette intervention n’entraîne dans ce domaine aucune obligation à sa charge (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. – constatant la compétence de principe de l’État, CE, 30 mars 2016, n° 382437). Il reste que lorsque l’intérêt des enfants commande une prise en charge spécifique, un département ne peut pas refuser à une famille l'octroi ou le maintien d'une aide entrant dans le champ de ses compétences au seul motif qu’il incombe en principe à l’État d’assurer l’hébergement. Cette prise en charge temporaire conserve un caractère supplétif et n’impose pas au département de prendre définitivement à sa charge des dépenses qui incombent à l’État. À défaut, les départements devraient supporter une dépense qui, par son ampleur, pourrait entraver leur libre administration et violer l’article 72 de la Constitution (CE sect., 13 juill. 2016, n° 388317, Département de Seine-Saint-Denis).

Parcours personnalisé d'intégration républicaine

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 4

Le décret n° 2016-900 du 1er juillet 2016 et deux arrêtés du même jour pris en application de l'article 1er de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 définissent les nouvelles modalités du « parcours personnalisé d'intégration républicaine » (C. étrangers, art. L. 311-9 et R. 311-19 à 26). Ce parcours repose sur la signature du contrat d'intégration républicaine dont sont dispensés quatre catégories d’étrangers (C. étrangers, art. L. 311-9 et R. 311-20). Préparé et organisé par l’Office français de l'immigration et de l'intégration, il repose sur une formation civique obligatoire et si besoin une formation linguistique dont les modalités ont été modifiées très à la marge.