Code commenté de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, Lexis-Nexis, 21e éd. (juin 2025), CESEDA, Livres 4 à 7 ; Manuel de droit des étrangers (Lexis-Nexis), 3e éd. 2024, parties 3, 4 et 5
Un an après une réforme d’ampleur et alors que les mesures d’application ne sont pas toutes publiées (3), deux lois bouleversent l’économie du droit des étrangers et de l’asile : la première formalise l’existence d’un droit des étrangers dérogatoire pour Mayotte qui devient un département-région (1) ; la seconde, largement compromise pour ne pas avoir respecté des contraintes constitutionnelles élémentaires, organise un droit des étrangers parallèle applicable aux étrangers représentant une menace grave pour l’ordre public (2). Ces deux tendances fortes devraient être accentuées pour l’avenir.
1/ Loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte
a/ L’article 5 de la loi a modifié l’article L. 441-7 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour restreindre les conditions de séjour des parents étrangers d’un enfant français résidant en France ou ayant des liens personnels ou familiaux en France (Cf. CESEDA, art. L. 423-23). La première délivrance d’une carte de séjour temporaire est désormais subordonnée à la production d’un visa de long séjour pour les étrangers résidant à Mayotte. Le droit de séjour des parents étrangers d’un enfant français est par ailleurs conditionné à la preuve de la contribution effective de l’autre parent (Cf. CESEDA, art. L. 423-8). Cette preuve doit être apportée par des justificatifs nominatifs. Les dispositions permettant, à défaut d’une telle preuve, d’apprécier le droit au séjour de l’intéressé au regard du respect de sa vie privée et familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant ne sont plus applicables à Mayotte. Enfin, la durée de résidence requise pour l’obtention d’une carte de résident en qualité de parent d’enfant français est portée à cinq ans et une condition nouvelle de sept ans de résidence habituelle est instituée pour la délivrance d’une carte de séjour temporaire fondée sur les liens personnels et familiaux de l’étranger en France.
Le Conseil constitutionnel a validé cette réforme en rappelant que la population de Mayotte comporte une forte proportion d’étrangers dont beaucoup en situation irrégulière et un nombre élevé d’enfants nés de parents étrangers. Dans une réserve d’interprétation, il a tout au plus été précisé que le visa de long séjour à caractère familial devait être délivré lorsque l’étranger qui le sollicite satisfait aux conditions prévues à l’article L. 423-7 (parent étranger d’un enfant français) ou à l’article L. 423-23 (bénéficiaire de liens familiaux en France) du code. Il a également été observé que la loi ne faisait pas obstacle à une mesure de régularisation (cons. 16 et 17). Ces aménagements au droit commun des étrangers ne portent pas non plus atteinte au principe d’égalité devant la loi. Comme l’avait relevé le Conseil dans ses décisions des 6 septembre 2018 et 7 mai 2025, le contexte migratoire de Mayotte constitue des « caractéristiques et contraintes particulières » au sens de l’article 73 de la Constitution qui autorise le législateur à adapter « dans une certaine mesure » les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers pour lutter contre l’immigration irrégulière (cons. 22). Ne remettant pas en cause le droit au séjour reconnu au parent d’enfant français résidant en France ou au bénéficiaire de liens personnels et familiaux en France, le régime dérogatoire instaure une différence de traitement qui ne dépasse pas la mesure des adaptations justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières propres à Mayotte. Ce régime est par ailleurs en rapport avec l’objet de la loi et non discriminatoire dès lors qu’il est applicable à l’ensemble des étrangers vivant à Mayotte, quelle que soit leur nationalité ou leur origine géographique.
b/ Selon l’article 8 de la loi, le « logement normal » de l’étranger qui souhaite exercer à Mayotte son droit au regroupement familial n’est pas considéré comme « normal » s’il constitue « un logement édifié ou occupé sans droit ni titre ou relevant de l’habitat informel » (CESEDA, art. L. 441-7, 13° bis). Ce dispositif entend lutter contre l’expansion à Mayotte de l’« habitat informel » qui présente des risques graves d’hygiène, de salubrité, de santé publique et d’ordre public.
Le législateur pouvait subordonner le regroupement familial à la « capacité du demandeur d’assurer aux membres de sa famille des conditions de logement normales, qui sont celles qui prévalent en France, pays d’accueil » (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-894 DC, cons. 48). La loi impose désormais de justifier d’un titre juridique permettant de disposer d’un logement et exclut le « logement informel » dénué d’alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et pluviales ou de voiries ou d’équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. Le Conseil constitutionnel en a tiré la conséquence que législateur avait procédé à une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et le droit de mener une vie familiale normale. Plus largement, il a jugé que le législateur avait simplement précisé, sans prévoir d’exigence supplémentaire, les règles de droit commun applicables sur le reste du territoire national selon lesquelles l’étranger doit disposer d’un logement normal pour bénéficier du regroupement familial.
c/ L’article 15 de la loi autorise à Mayotte le retrait du document de séjour d’un étranger exerçant l’autorité parentale sur un étranger mineur dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public (CESEDA, nouvel art. L. 441-10). Ce retrait est autorisé lorsque la soustraction du parent à ses obligations légales compromet la santé, la sécurité, la moralité et l’éducation de l’étranger mineur et contribue directement à faire naître un comportement préjudiciable à l’ordre public.
Le Conseil constitutionnel a estimé que ce dispositif ne revêtait pas un caractère équivoque, était suffisamment précis (le préfet doit établir un lien de causalité entre les agissements du détenteur de l’autorité parentale et le comportement du mineur) et ne méconnaissait pas le principe de légalité des délits et des peines. Sans guère d’explication (« le législateur a pu estimer qu’une sanction de cette nature permettait de responsabiliser les parents d’un mineur provoquant des troubles à l’ordre public et de faire cesser ces troubles »), il n’a pas non plus décelé une disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. Il a enfin estimé que la procédure était entourée de garanties formelles (motivation, respect du contradictoire, avertissement préalable) et qu’une carte de résident ne pouvait être retirée que si le comportement du mineur constituait une menace grave pour l’ordre public, sans possibilité de prononcer une obligation de quitter le territoire. Dans ce cas, une autorisation provisoire de séjour est délivrée de droit ou une carte de séjour temporaire si l’intéressé était titulaire d’une carte de résident permanent. Un retrait est même interdit pour les titulaires de cartes de résident de longue durée-UE ou pour les bénéficiaires de l’asile et de la protection subsidiaire (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-894 DC).
d/ L’article 11 de la loi a modifié l’article L. 823-11 du code pour augmenter le montant de l’amende encourue en cas de mariage frauduleux ou de reconnaissance frauduleuse d’un enfant. Au regard de la nature des comportements réprimés, le législateur n’a pas institué des peines manifestement disproportionnées (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-894 DC).
e/ L’article 14 de la loi a modifié l’article L. 761-8 du code pour confirmer le placement en rétention à Mayotte dans des lieux adaptés aux familles d’un étranger accompagné d’un mineur. La loi pérennise par là même cette possibilité admise par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 jusqu’au 1er janvier 2027. À cette date, le placement des enfants accompagnants devait être interdit, comme c’est le cas en métropole et dans les autres départements d’outre-mer depuis la réforme du 26 janvier 2024.
Le Conseil constitutionnel a justifié cette faculté par l’ampleur de l’immigration irrégulière impliquant la présence de mineurs et pour assurer l’exécution effective des mesures d’éloignement prises à l’encontre d’étrangers accompagnés de mineurs (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-894 DC, cons. 103). Cette rétention est limitée aux cas d’absence de garanties de représentation effectives propres à prévenir un risque de soustraction à l’exécution de la décision d’éloignement et à l’absence d’alternative efficace. Le Conseil a par ailleurs écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi au regard des caractéristiques et contraintes particulières propres à Mayotte.
f/ L’article L. 441-8 du code a été abrogé au 1er janvier 2030 par la loi n° 2025-797 du 11 août 2025. Cet article limite la validité territoriale des titres de séjour délivrés à Mayotte en prévoyant que, sous certaines réserves, ils n’autorisent le séjour que sur le territoire de ce département. Pour cette raison, les ressortissants de pays soumis à l’obligation de visa qui résident régulièrement à Mayotte sous couvert d’un titre n’autorisant que le séjour à Mayotte et souhaitant se rendre dans un autre département français doivent obtenir une « autorisation spéciale » qui prend la forme d’un « visa ». Ce document est délivré par le préfet de Mayotte, après avis du préfet du département où ils se rendent, en tenant compte notamment du risque de maintien irrégulier des intéressés hors du territoire de Mayotte et des considérations d’ordre public.
2/ Loi n° 2025-796 du 11 août 2025 visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d’une particulière gravité
a/ L’article 3 de la loi a complété l’article L. 741-6 du code pour autoriser le relevé d’empreintes digitales et la prise de photographies d’un étranger sans son consentement lors de son placement en rétention administrative. Cette contrainte ne peut être exercée que sur autorisation du procureur de la République agissant sur la base d’une demande motivée d’un officier de police judiciaire. L’autorisation n’est accordée que si elle constitue l’unique moyen d’identifier avec certitude l’étranger concerné. Le recours à la contrainte doit être dans ce cas strictement proportionné, mis en œuvre en présence de l’avocat, tenir compte de la vulnérabilité de la personne et ne pas viser un mineur, ce dernier ne pouvant pas faire l’objet d’un placement en rétention (Cf. CESEDA, art. L. 741-5).
Compte tenu de cet ensemble de garanties, le dispositif ne portait pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté personnelle et au droit au respect de la vie privée (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-895 DC).
b/ L’article 1er de la loi avait modifié l’article L. 742-6 du code pour porter à 180 jours et dans certains cas 210 jours la durée de rétention administrative des étrangers en instance d’éloignement forcé. Ces dispositions ne subordonnaient pas le maintien en rétention pour une durée particulièrement longue à un caractère exceptionnel. Elles s’appliquaient par ailleurs à l’étranger condamné à une interdiction judiciaire du territoire. Or, cette peine complémentaire peut être prononcée pour des infractions qui ne sont pas d’une particulière gravité, peut ne pas avoir un caractère définitif et n’est pas nécessairement assortie de l’exécution provisoire. En outre, la loi visait l’étranger condamné définitivement pour certains crimes et délits sans que l’administration ait à établir que le comportement de la personne qui a exécuté sa peine constitue une menace actuelle et d’une particulière gravité pour l’ordre public. La rétention de longue durée était enfin susceptible de s’appliquer à des étrangers à l’encontre desquels la juridiction n’avait pas estimé nécessaire de prononcer une peine d’interdiction du territoire.
Pour cet ensemble de raisons, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur n’avait pas assuré une conciliation équilibrée entre l’objectif d’ordre public poursuivi et la liberté individuelle (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-895 DC, cons. 13).
c/ Dans sa rédaction tirée de l’article 1er de la loi, l’article L. 743-22 du code instituait de nouveaux cas d’appel suspensif contre une décision mettant fin à la rétention administrative d’un étranger jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond. Cette faculté a été invalidée par le Conseil constitutionnel qui a rappelé que, par principe, un magistrat du siège doit disposer « de la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle » (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-895 DC, cons. 18). Pour cette raison, il ne peut pas être fait obstacle à une décision de remise en liberté, « fût-ce dans l’attente, le cas échéant, de celle du juge d’appel » (cons. 18). Certes, comme la loi le prévoit depuis 2003, le ministère public peut demander au magistrat délégué de déclarer son recours suspensif si l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l’ordre public. Ce magistrat décide alors sans délai s’il y a lieu de donner à l’appel un effet suspensif par une ordonnance motivée rendue contradictoirement. Par dérogation, le législateur avait prévu que l’appel suspendait de plein droit l’exécution de la décision du juge mettant fin à la rétention dans des cas définis (interdiction judiciaire du territoire, condamnation définitive pour des crimes ou délits graves, expulsion, interdiction administrative du territoire, menace d’une particulière gravité pour l’ordre public). Ces dispositions s’appliquaient à tout appel formé contre la décision de libération, qu’il émane du ministère public ou du préfet et n’ouvraient pas un droit d’action à l’étranger concerné.
Le Conseil constitutionnel en a tiré la conséquence que la loi portait atteinte à l’article 66 de la Constitution en conférant un effet suspensif au recours formé contre une mesure privative de liberté, « y compris lorsqu’il n’émane pas du procureur de la République, magistrat de l’ordre judiciaire » (cons. 24). Le Conseil a également dénoncé la mise en échec de la plénitude des pouvoirs du magistrat du siège pour se prononcer dans les plus brefs délais sur le bien-fondé de la suspension d’une décision de remise en liberté.
d/ L’article 4 de la loi a complété L. 742-4 du code et abrogé l’article L. 742-5 pour assouplir les conditions de prolongation en rétention administrative. Désormais, le magistrat judiciaire saisi peut procéder au 60e jour à une nouvelle prolongation de la rétention pour une durée maximale de trente jours dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article L. 742-4 (urgence absolue, menace pour l’ordre public, décision d’éloignement non exécutée pour des motifs extérieurs à l’administration). Cette nouvelle prolongation de trente jours se substitue à celle de quinze jours, renouvelable une fois (CESEDA, art. L. 742-5).
Aux motifs que la nouvelle prolongation de rétention au 60e jour est ordonnée par le juge judiciaire et que ce dernier peut interrompre la rétention de sa propre initiative ou sur demande de l’étranger si les circonstances de droit ou de fait le justifient, le Conseil constitutionnel a estimé que ce réaménagement était adapté, nécessaire et proportionné à l’objectif de prévention des atteintes à l’ordre public et ne portait donc pas atteinte à la liberté individuelle (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-895 DC).
e/ L’article 5 de la loi a modifié l’article L. 523-1 du code pour permettre au préfet de placer en rétention un demandeur d’asile en cas de menace à l’ordre public ou de risque de fuite pour éviter un détournement du droit d’asile dans le but de faire obstacle à un éloignement. Le législateur a tiré les conséquences de la décision n° 2025-1140 QPC du Conseil constitutionnel du 23 mai 2025 invalidant un premier dispositif qui autorisait la rétention d’un demandeur d’asile sur le fondement d’une simple menace à l’ordre public. Selon la nouvelle rédaction adoptée, le placement en rétention vise un demandeur d’asile dépourvu de document de séjour et dont le comportement constitue une menace à l’ordre public grave, actualisée et appréciée au cas par cas.
Le Conseil constitutionnel en a admis le principe en imposant au préfet de caractériser une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l’ordre public (Cons. const., 7 août 2025, n° 2025-895 DC, cons. 71). Il a par ailleurs exigé qu’il caractérise un risque de fuite sur la base d’une appréciation prenant en compte le comportement de l’intéressé, sa situation personnelle et familiale et ses garanties de représentation (cons. 72). Il a enfin rappelé que le placement en rétention ne pouvait intervenir qu’en dernier ressort, si une mesure d’assignation à résidence n’est pas suffisante pour prévenir un risque de fuite. La rétention doit être dans ce cas proportionnée à la menace ou au risque de fuite et être limitée au temps strictement nécessaire à l’examen de la demande d’asile (cons. 73 et 74). Sous ces réserves, l’atteinte à la liberté individuelle a été jugée nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière.
3/ Modalités de la formation civique
Pris en application de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024, le décret n° 2025-647 du 15 juillet 2025 a modifié les conditions d’appréciation de la condition d’intégration des étrangers qui souhaitent s'installer durablement en France et sollicitent une carte de séjour pluriannuelle ou une carte de résident (CESEDA, art. R. 413-12-1 et R. 413-12-2). Il précise notamment les modalités de la formation civique et linguistique et les conditions d'organisation de l'examen civique instauré par la loi (CESEDA, art. L. 413-3). Sur ce point, il est mis fin à l'inscription obligatoire à la formation linguistique organisée par l'Office français de l'immigration et de l'intégration pour les personnes qui n'ont pas le niveau de langue française requis. Ces nouvelles exigences en matière linguistique et civique et les justificatifs à présenter dans le cadre d'une demande du titre. Le décret a par ailleurs défini les conditions de suivi du contrat d'intégration républicaine par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (CESEDA, art. R. 413-15). L’arrêté du 22 juillet 2025 (JO 31 juill. 2025 : texte n° 16) a sur ce point définit la formation civique mentionnée à l'article R. 413-12 du Code des étrangers. Cette formation comporte quatre sessions d'une durée totale de 24 heures (12 heures à Mayotte) présentant les « principes et les valeurs de la République » (réduit à sa devise, la laïcité et les symboles de la République !), le système institutionnel et politique de la France, les droits et devoirs liés à la vie en France, l'histoire, la géographie et la culture et la vie dans la société française (s'installer en France, travailler en France, l'accès aux soins, l'autorité parentale et le système éducatif »). Dans les départements et régions d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, la formation civique comporte un volet relatif à l'histoire et à la géographie de la collectivité de résidence.
L’arrêté a par ailleurs détaillé le contenu de la formation linguistique mentionnée à l'article R. 413-9 du code. Cette formation est imposée au signataire du contrat d'intégration républicaine sur la base du cadre européen commun de référence pour les langues du Conseil de l'Europe adopté par le comité des ministres du Conseil de l'Europe dans sa recommandation CM/Rec (2008) 7 du 2 juillet 2008. L'évaluation des compétences est réalisée lors de l'accueil à l'Office français de l'immigration et de l'intégration par un organisme délégataire. Si elle nécessaire, la formation comprend au maximum 600 heures (100 heures à Mayotte). Elle peut prendre la forme d'une licence d'accès à une plateforme d'apprentissage en ligne. Lorsque l'étranger atteint le niveau linguistique cible, l'organisme clôt la formation. Dans ce cas, la condition d'assiduité mentionnée à l'article L. 433-4 du code est considérée comme respectée.
La condition d'assiduité et de sérieux mentionnée à l'article R. 433-5 du code est considérée comme respectée lorsque l'étranger a participé à l'ensemble des sessions de formation civique prescrites et au moins 80 % des heures de la formation linguistique. Son niveau de maîtrise du français doit avoir progressé et être constaté par une évaluation finale. En toute hypothèse, l'étranger ne doit pas avoir manifesté de rejet des « valeurs essentielles de la société française et de la République » au cours des formations.
4/ Protection de l’étranger malade visé par une obligation de quitter le territoire
En supprimant la liste des étrangers protégés (Cf. CESEDA, art. L. 611-3), la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 a mis fin à la protection qui était accordée de plein droit aux étrangers gravement malades visés par une obligation de quitter le territoire et a renvoyé de facto à une appréciation au cas par cas. Précisé par l’arrêté du 28 juillet 2025 (JO 30 juill. 2025 : texte n° 14), le décret n° 2025-715 du 28 juillet 2025 a actualisé en conséquence les dispositions relatives à la protection des étrangers faisant l’objet d’une prise en charge médicale en France sans modifier la procédure suivie devant l’Office français de l'immigration et de l'intégration. Pour les étrangers visés par une expulsion, le préfet « tient compte » de l’avis du collège de médecins de l'Office (CESEDA, art. R. 631-1 et R. 631-2). Cet avis est émis dans les conditions fixées par l’arrêté du 27 décembre 2016 dans sa rédaction tirée de l’arrêté du 28 juillet 2025. Il s’appuie sur le certificat médical du médecin traitant, les informations sur l'offre de soins dans le pays de renvoi et les possibilités de prise en charge. Pour les personnes visées par une obligation de quitter le territoire, la protection n'est plus fondée sur l'impossibilité d'édicter cette mesure. Il appartient dans ce cas à la personne concernée d’établir la preuve que son état de santé nécessite une prise en charge médicale indispensable, à charge pour le préfet de constater la réalité de cet état de santé et de s’assurer de la possibilité de bénéficier effectivement d'un traitement approprié dans le pays de renvoi sur la base d'un avis du collège de médecins de l'Office (CESEDA, art. R. 731-1). Lorsque l'étranger est assigné à résidence, placé en rétention ou détenu, l'avis est émis par un médecin de l'office et transmis sans délai au préfet.