Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Critères d'admission exceptionnelle au séjour

Code Lexis-Nexis 20e éd. 2024, CESEDA, Livre 4 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 4, 3e éd. 2024

Téléchargement Circulaire AES 2025

Prolongeant la circulaire n° IOMV2402701J du 5 février 2024 des ministres de l’Intérieur, du Travail et de la Santé, la circulaire n° INTK2435521J du ministre de l’Intérieur du 23 janvier 2025 définit des orientations générales pour prononcer une admission exceptionnelle telle qu’elle est prévue aux articles L. 435-1 à L. 435-4 du Code des étrangers. Elle a abrogé la circulaire « Valls » n° INTK1229185C du 28 novembre 2012 qui avait fixé des orientations plutôt précises par catégories de bénéficiaires. S'abstenant de détailler ces orientations, la circulaire du 23 janvier 2025 rappelle un principe d’évidence : l'admission exceptionnelle au séjour « n'est pas la voie normale d'immigration et d'accès au séjour » car elle répond à des situations « présentant des enjeux humanitaires ou exceptionnels ». Pour répondre à ces enjeux, le ministre retient trois principes directeurs qui, par leur imprécision, ne faciliteront guère l’émergence d’un cadre d’appréciation uniforme : interprétation stricte des motifs visés aux articles L. 435-1 à L. 435-4 du code qui garantissent un cadre d’admission au séjour pour des « considérations humanitaires » ou « des motifs exceptionnels » ; exigence d'intégration appréciée notamment au travers d’un engagement à respecter les principes de la République avec une attention particulière portée à la maîtrise de la langue (établie par un diplôme français, une certification linguistique ou « toute autre preuve ») et à la durée de sa présence en France (fixée à « au moins sept ans, contre cinq jusqu’alors) ; absence de menace à l'ordre public ou de situation de polygamie.

En cas de rejet d’une demande, les préfets sont invités à assortir systématiquement le refus de séjour d'une obligation de quitter le territoire. Sur ce dernier point, les préfets doivent s’assurer que la personne concernée n’est pas déjà visée par une obligation de quitter le territoire édictée il y a moins de trois ans (contre un an avant la réforme du 26 janvier 2024). Si tel est le cas, l’arrêté peut faire l'objet d'une exécution forcée (CESEDA, art. L. 731-1, 1°). La circulaire rappelle par ailleurs que, depuis la réforme du 26 janvier 2024, la délivrance ou le renouvellement d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle peut être refusé à l'étranger qui n'a pas satisfait à une obligation de quitter le territoire dans les formes et les délais prescrits (CESEDA, art. L. 432-1-1, 1°). Au préalable, le préfet doit apprécier l'ensemble de la situation de l'étranger concerné qui doit, pour prétendre à une admission exceptionnelle, attester d'éléments de fait ou de droit nouveaux depuis la notification de l'obligation de quitter le territoire. Un élément est réputé nouveau s’il est postérieur au refus de séjour qui précède la notification de l'obligation de quitter le territoire ou si l'étranger n'a pu en avoir connaissance qu'après cette décision.

Réintroduction du contrôle aux frontières intérieures

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 3 (à paraître en juin) et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 2, éd. 2024 (à paraître en mai)

Le droit français ne permet pas d’opposer un refus d’entrée à un étranger qui a pénétré sur le territoire français en franchissant une frontière intérieure terrestre sans que soient respectées les garanties prévues par la directive « retour ». Il en a tiré les conséquences que le Code des étrangers n’était pas conforme à la directive (CE, 27 nov. 2020, n° 428178, CIMADE et a.). En 2020, le codificateur a pris acte de cette décision en supprimant les notions de franchissement de la frontière intérieure et de contrôle dans une bande de 10 km en deçà de la frontière.

Saisi d’un recours contre l’article L. 332-3 du Code des étrangers, le Conseil d’État a toutefois saisi pour avis la Cour de justice de l’Union européenne (CE, 24 févr. 2022, n° 450285, Assoc. ADDE et a.). Il demeurait en effet la question de savoir si, en cas de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, l’étranger en provenance du territoire d’un État partie à la convention signée à Schengen qui se présente à un point de passage frontalier sans autorisation d’entrée ou de séjour peut se voir opposer un refus d’entrée lors des vérifications effectuées à cette frontière sans bénéficier des garanties énoncées par la directive « retour ». Dans sa réponse (tardive !), la Cour de justice de l'Union européenne a désavoué la position soutenue par le gouvernement français. Elle a estimé que l’application des normes et procédures communes prévues par la directive « retour » ne compromettait pas le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure en permettant notamment, dans des cas déterminés, un éloignement sans délai et sous contrainte. Elle en a conclu que, en cas de réintroduction des contrôles à ses frontières intérieures, les autorités nationales doivent respecter les normes et procédures communes prévues par la directive « retour » lorsqu’elles prononcent un refus d’entrée à l’égard d’un étranger en vue de son éloignement (CJUE, 21 sept. 2023, aff. C‑143/22, Assoc. ADDE et a.).

Tirant les conséquences de cette réponse, le Conseil d'État a estimé que la seconde phrase de l'article L. 332-3 du Code des étrangers, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 16 décembre 2020, était incompatible avec les objectifs de la directive Retour 2008/115/CE du 16 décembre 2008 et a été annulée. Le Conseil d'État ne s’est pas arrêté là. Il a estimé que l’administration pouvait toujours prendre une décision de refus d'entrée à l'égard de l'étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission sur le territoire lors de vérifications à une frontière intérieure en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans le cas où une telle décision est prise en vue de la réadmission de l'intéressé par l'État dont il provient en application d'un accord ou d'un arrangement passé par la France avec un autre État. Interprétant les dispositions des articles L. 621-1 et suivants du code relatives aux réadmissions, il renvoie au législateur le soin de définir, dans le respect des exigences de la directive 2008/115/CE, les règles applicables à la situation de l'étranger ayant irrégulièrement franchi une frontière intérieure sur laquelle les contrôles ont été rétablis et qui a fait l'objet d'un refus d'entrée dans la perspective de sa réadmission. En l'état de la législation, les intéressés peuvent faire l’objet d’une retenue pour vérification du droit de séjour et d’un placement en rétention administrative (CE, 2 févr. 2024, n° 450285, Assoc. ADDE et a.).

Refus d’entrée aux frontières intérieures

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 2, éd. 2022

La situation d’un étranger arrêté à proximité d’une frontière intérieure au motif qu’il séjourne irrégulièrement relève de la directive « retour » 2008/115/CE, même lorsqu’un État procède à des contrôles systématiques (CJUE, 7 juin 2016, aff. C-47/15, Affum). Pour cette raison, le refus d’entrée qui vise un étranger ayant pénétré sur le territoire français en franchissant une frontière intérieure sans que soient respectées les garanties prévues par la directive « retour » est irrégulier (CE, 27 nov. 2020, n° 428178, CIMADE et a.). En 2020, le codificateur a pris acte de ces contraintes en supprimant les notions de franchissement de la frontière intérieure et de contrôle dans une bande de 10 km en deçà de la frontière.

Saisi par la suite d’un recours contre l’article L. 332-3 du Code des étrangers, le Conseil d’État avait saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle (CE, 24 févr. 2022, n° 450285, Assoc. « Avocats pour la défense des droits des étrangers » et a.). Il demeurait en effet la question de savoir si, en cas de réintroduction temporaire des contrôle aux frontières intérieures, l’étranger en provenance du territoire d’un État partie à la convention signée à Schengen qui se présente à un point de passage frontalier fixe ou mobile sans justifier d’une autorisation d’entrée ou de séjour en France peut se voir opposer un refus d’entrée lors des vérifications effectuées à cette frontière sur le fondement du « code frontières Schengen » sans bénéficier des garanties énoncées par la directive « retour ».

Dans sa réponse (tardive !), la Cour de justice de l'Union européenne a désavoué la position soutenue par le gouvernement français. Elle a estimé que l’application des normes et procédures communes prévues par la directive « retour » ne compromettait pas le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure en permettant notamment, dans des cas déterminés, un éloignement sans délai et sous contrainte. Elle en conclut que, en cas de réintroduction des contrôles à ses frontières intérieures, les autorités nationales doivent respecter les normes et procédures communes prévues par la directive « retour » lorsqu’elles prononcent un refus d’entrée à l’égard d’un étranger en vue de son éloignement (CJUE, 21 sept. 2023, aff. C‑143/22, ADDE et autres c/ Min. Intérieur).

Office du juge des référés

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 2 et Annexe 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 2, éd. 2022

Dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521 1 du Code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision même de rejet et assortir cette suspension d'une injonction ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration. Par principe, les mesures qu'il prescrit doivent présenter un caractère provisoire. Pour cette raison intangible, le juge des référés ne peut ni prononcer l'annulation d'une décision, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution d'un jugement d’annulation. Le juge des référés méconnaît ces exigences en enjoignant de manière audacieuse mais téméraire au ministre de l'Intérieur de faire délivrer un visa de long séjour « à titre provisoire ». La nature d'un visa, dont les effets relatifs à l'entrée en France sont épuisés dès le franchissement de la frontière, fait obstacle à ce qu'il revête un tel caractère. La délivrance d'un visa provisoire reviendrait à vider le litige de sa substance et à ruiner l’office du juge saisi sur le fond (CE, 7 juill. 2023, Min. Int. et outre-mer c/ Société Pro Connect, n° 470728). 

À cette occasion, il a été rappelé que la condition d’urgence devait être établie par des éléments concrets pour justifier une injonction à délivrer un visa. Tel n’est pas le cas d’un travailleur étranger sans emploi dans son pays et dont la société à l’origine de son recrutement se prévaut, sans verser aux débats aucun élément autre qu'une attestation émanant de son propre dirigeant, d’une pénurie de main d'œuvre occasionnant des retards sur plusieurs chantiers avec des conséquences financières préjudiciables pour la pérennité de l'entreprise.

Création d’une zone d'attente temporaire : épilogue contentieux de l'affaire « Ocean Viking » ?

Code Lexis-Nexis édition 2023, C. étrangers, Livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 661

Le préfet du Var a créé du 11 novembre au 6 décembre 2022 une zone d’attente temporaire dans le port militaire de Toulon pour accueillir 234 passagers d’un navire, l’« Ocean Viking », dont l’accostage avait été refusé avec fracas par les autorités italiennes, occasionnant une crise diplomatique européenne majeure.

Pour admettre la légalité de l’arrêté, le Conseil d'État a renvoyé à ces « circonstances exceptionnelles », sans plus de précision, et aux difficultés que peut engendrer l’afflux d’un nombre inhabituel de personnes fragiles en un même lieu. La présence d’une zone d’attente dans le port maritime de Toulon a été jugée « sans incidence », alors que ce point interroge fortement : le principe des zones d'attente temporaire a été institué en 2011 précisément pour palier à l’absence d’une zone d'attente à proximité du point d’entrée en France. Le mystère de ce choix n’a pas été levé, le juge du référé ayant rejeté le moyen tiré d’un détournement de pouvoir en renvoyant implicitement, par un raisonnement circulaire, aux « circonstances exceptionnelles ». L’ordonnance a par ailleurs écarté l’incidence d’une irrégularité dans la délimitation de la zone. Pour le juge du référé, pareille irrégularité n’affecte « par elle-même » les droits des personnes maintenues. Qu’il soit pourtant permis d’en douter si cette irrégularité complique l’accès à la zone d’avocats, de médecins ou de traducteurs. Les conditions d’hébergement n’ont enfin pas été jugées constitutives d’une atteinte à des libertés fondamentales qui n’ont pas été identifiées par l’ordonnance. Certes, il a été concédé que la création d’une zone d’attente temporaire au sein d’une base militaire entraîne des restrictions et des limitations propres à ce type d’installation. Toutefois, l’ordonnance relève que 189 des 234 passagers ont été accueillies dans un village de vacances dans les douze heures qui ont suivi l’accostage. À la suite des entretiens menés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, 66 d’entre eux ont été admis à entrer en France pour présenter une demande d’asile. Le juge des libertés et de la détention s’est pour sa part prononcé sur le maintien en zone d’attente au-delà de quatre jours des autres passagers, refusant la prolongation du maintien dans la très grande majorité des cas. Au 19 novembre 2022, seules 16 personnes étaient toujours maintenues en zone d’attente (CE, réf., 19 nov. 2022, n° 468917, ANAFE et autres).

Le Conseil d'État était invité à se prononcer sur la légalité de la privation de liberté de demandeurs d'asile, le dispositif de placement des demandeurs d’asile en zone d'attente ayant été contesté à la lumière de l’article 5 § 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des articles 3, 8 § 3 et 9 § 3 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013, de l’article 43 de la directive 2013/32/UE et des articles 3 § 1 et 28 du règlement 604/2013/UE au motif que le droit français prévoirait un placement systématique en zone d’attente des personnes qui sollicitent l’asile à la frontière, ne définirait pas le risque non négligeable de fuite et ne garantirait pas un recours juridictionnel rapide pour statuer sur la privation initiale de liberté. Pour écarter ce grief, le Conseil d'État a observé que les atteintes au droit d’asile susceptibles de résulter d’un placement en zone d'attente découlent non pas directement de l’acte créant la zone mais des décisions de placement et de maintien dans cette zone. En tout état de cause, un moyen tiré de l’incompatibilité de dispositions législatives avec les règles du droit de l’Union européenne ne peut être retenu par le juge du référé liberté, eu égard à son office, qu’en cas de « méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit de l’Union ». Sur ce point, l’ordonnance relève que les dispositions de l’article L. 351-1 du code n’ont pas été déclarées dans le passé incompatibles avec les règles du droit de l’Union européenne et ne portent pas une atteinte manifeste aux normes européennes. Ce point n’ayant jamais été tranché à notre connaissance (V. toutefois CE, 20 oct. 2016, n° 398105, Gisti et autres), il faudra donc attendre une décision sur le fond pour trancher cette question. Le Conseil d'État s’est par ailleurs assuré que les avocats pouvaient intervenir dans la zone d’attente et que des mesures avaient été progressivement mises en œuvre pour répondre aux carences constatées dans les premiers jours de mise en place de la zone d’attente (mise à disposition de locaux dédiés, renforcement de l’accessibilité aux réseaux téléphoniques et à Internet grâce à un camion satellitaire). Pour cet ensemble de raisons, les difficultés soulevées par les requérants ne caractérisent pas une atteinte suffisamment grave et manifestement illégale au droit au recours effectif. Il a enfin relevé que tous les entretiens avec les agents de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides avaient été conduits (CE, réf., 19 nov. 2022, n° 468917, ANAFE et autres).

Réforme des voies de contestation des refus de visa

Code Lexis-Nexis édition 2023, C. étrangers, Livre 3 (art. D. 312-3) et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 573

Pour tenter d’accompagner la forte croissante du contentieux des visas (35 266 recours administratifs en 2018 contre 3 233 en 2008), les décrets n° 2022-962 et n° 2022-963 du 29 juin 2022 ont institué un recours administratif préalable obligatoire pour la contestation des refus d'autorisations de voyage relevant du système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (« ETIAS ») créé par le règlement (UE) 2018/1240 du 12 septembre 2018 dont l'organisation est inspirée de la procédure applicable depuis le 1^er décembre aux refus de visas d'entrée en France.

Les décrets modifient également les règles de contestation des refus de visas en prévoyant un régime différencié d'examen du recours préalable obligatoire selon la nature de l'autorisation. Si la commission des recours contre les décisions de refus de visas reste compétente pour les visas de long séjour, le sous-directeur des visas doit désormais être saisi pour les visas de court séjour (la compétence de la commission est ainsi supprimée) et les autorisations de voyage « ETIAS ». Dans les deux cas, le délai de saisine est porté à 30 jours (contre deux mois jusqu’alors pour la commission). Pour accélérer le traitement des recours, il a été mis au délai de distance pour la saisine du tribunal administratif et, s'agissant des décisions prises par la commission des recours, la règle selon laquelle les délais de recours dirigés contre les décisions prises par une instance collégiale ne courent qu'à compter de la notification d'une décision expresse a été supprimée.

Pour le reste, les décrets confirment la compétence du tribunal administratif de Nantes en matière de visa, notamment de court séjour. Cette compétence s’étend désormais aux refus d'autorisations de voyage et aux retraits et abrogations de ces autorisations. Le tribunal est dans ce dernier cas saisi en premier et dernier ressort. Ce nouveau dispositif s'applique aux demandes de visas ayant donné lieu à une décision diplomatique ou consulaire au 1er janvier 2023, à l’exception des dispositions relatives au système « ETIAS » qui entrera en vigueur à compter de la date de mise en service du système. Cette date sera fixée par la Commission européenne.

Prise en charge des bénéficiaires de la réunification familiale

Code Lexis-Nexis édition 2022, C. étrangers, Livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 2229

Aucun texte ou principe n’impose à l'autorité consulaire de recevoir dans un délai déterminé le candidat au visa au titre de la réunification familiale. L’article L. 561-5 du Code des étrangers énonce seulement que les autorités diplomatiques et consulaires de statuer « dans les meilleurs délais ». Toutefois, eu égard aux conséquences du visa sur le droit de mener une vie familiale normale, l'autorité saisie doit convoquer la personne dans un délai raisonnable pour procéder aux relevés d’empreintes et à l'enregistrement de la demande. En cas de silence prolongé pendant plus de deux mois, l’intéressé peut déférer au juge de l'excès de pouvoir le refus implicite pour contester le refus de prendre des mesures d'organisation des services pour assurer un enregistrement et une instruction rapides.

Dans le cas des demandes présentées par des ressortissants afghans, l'évolution de la situation a conduit les autorités françaises à fermer le service des visas en avril 2018 et à investir par l'arrêté du 25 juillet 2019 le chef de poste consulaire d'Islamabad d’une compétence pour le territoire afghan. Les capacités de ce poste n'étaient cependant pas en rapport avec le nombre de demandes à traiter (le délai de traitement était d'environ huit mois en janvier 2020), avant que les services ferment en mars 2020 en raison du contexte sanitaires pour ne rouvrir qu'au début de l'année 2021 puis referment entre avril et septembre 2021 pour des raisons de sécurité ! Lorsque les talibans sont arrivés au pouvoir le 15 août 2021, 3 500 dossiers étaient toujours en attente. Dans ce contexte, les personnes concernées ont été invitées à se rapprocher des postes consulaires de Téhéran ou de New-Delhi qui ont été tenus d'enregistrer et d'instruire en priorité les demandes de visas sans opposer l'irrégularité de leur séjour dans le pays de dépôt de la demande ou l'incompétence des services saisis.

Ces améliorations ont permis de presque doubler les enregistrements de demandes de visas et de réduire en mars 2022 le délai moyen d'obtention d'un rendez-vous à environ quatre mois à Téhéran et quelques jours à New-Delhi. Les difficultés pour se rendre dans un poste consulaire n’ont pas été imputées par le Conseil d'État au fonctionnement de l’administration. Le Conseil a par ailleurs estimé que la présentation personnelle des demandeurs demeurait nécessaire eu égard aux impératifs d'authentification et de sécurité. Pour ces raisons, le Conseil d'État a refusé d’imposer d'autres adaptations de la procédure d'instruction et de délivrance des visas ou des mesures supplémentaires d'organisation des services (CE, 9 juin 2022, n° 455754 et égal., du même jour, n° 457936).

Constitutionnalité du placement initial en zone d'attente

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, Livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), éd. 2022, § 674

Saisi du dispositif de placement en zone d'attente des étrangers aux frontières extérieures de l’Union européenne dont la constitutionnalité avait pourtant été examinée en 1992 (Cons. const., 25 févr. 1992, n° 92-307 DC), le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur pouvait fixer des modalités d'intervention de l'autorité judiciaire différentes selon la nature et la portée des mesures affectant la liberté individuelle (Cons. const., 17 mars 2022, n° 2021-983 QPC. – CESEDA, art. L. 341-2). Cette latitude d’action est corrigée par une exigence : l’obligation que le juge judiciaire intervienne « dans le plus court délai possible ». Pour ne pas avoir prévu une intervention du juge des libertés et de la détention « dans les meilleurs délais » suivant un placement en zone d’attente, la loi n° 92-190 du 26 février 1992 portant création de ces zones avait d’ailleurs été invalidée (Cons. const., 25 févr. 1992, préc.). Suivant ces balises, la loi permet à l’administration de priver une personne de liberté durant quatre jours sans l'intervention du juge judiciaire.

Le Conseil a pris acte des motifs de ce placement qui est prononcé « pour le temps strictement nécessaire à l'accomplissement (des) diligences » requises pour organiser le départ de l'étranger concerné ou vérifier que l'examen de sa demande d’asile relève de la compétence d'un autre État membre ou n'est pas irrecevable ou manifestement infondée. Il a également été observé que le délai de placement initial par l’administration ne pouvait pas être prorogé. Dans ce contexte normatif, il a sobrement été estimé que la loi ne méconnaissait pas l'article 66 de la Constitution et le droit à un recours juridictionnel effectif.

 

Constitutionnalité du dispositif de rapatriement mis à la charge des transporteurs aériens

Code Lexis-Nexis édition 2022, C. étrangers, Livres 3 et 6 et Droit des étrangers, partie 2, § 617 (Lexis-Nexis)

Déduite de l'article 12 de la Déclaration de 1789 (« La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée »), l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale constitue un « principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » qui impose de garantir son effet plein et inconditionnel sans qu'y fasse obstacle l'application d'une directive européenne. Sur ce fondement déjà mobilisé par le Conseil d'État quelques mois plus tôt (CE ass., 21 avr. 2021, n° 393099, La Quadrature du Net et autres), le Conseil constitutionnel a contrôlé la constitutionnalité du dispositif qui impose aux entreprises de transport international de rapatrier des étrangers qui n’ont pas été admis en France, alors même que ce dispositif résulte d’une directive européenne.

Sur le fond, il a été pris acte que la décision de mettre en œuvre le réacheminement des personnes concernées relevait de la compétence exclusive des autorités françaises aux frontières. Les entreprises de transport aérien ne sont en effet tenues que de prendre en charge ces personnes et d'assurer leur transport à la requête de ces autorités. La loi ne met donc pas à leur charge une obligation de surveiller les étrangers concernés ou d'exercer une contrainte sur eux. De telles mesures relèvent des seules compétences des autorités de police qui s'exercent dans le cadre d'une mission qualifiée par le Conseil constitutionnel de « police administrative générale », alors même qu'elle relève d'une loi de police spéciale précisément décrite par le Code des étrangers. La loi n’interdit par ailleurs pas au commandant de bord de sa faculté de débarquer une personne présentant un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre de l'aéronef. Cette faculté est prévue par l'article L. 6522-3 du Code des transports, de sorte que l'exécution d'un rapatriement ne met pas en cause la sécurité du vol (Cons. const., 15 oct. 2021, n° 2021-940 QPC, Société Air France. - Pour la constitutionnalité des sanctions administratives infligées aux transporteurs, Cons. const., 25 oct. 2019, n° 2019-810 QPC, Société Air France et CESEDA, art. L. 826-1).

 

Réunification familiale des réfugiés afghans

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, Livre 5 et Droit des étrangers, partie 4, § 2236 (Lexis-Nexis)

Dans le cas de l’accueil de l’entourage de réfugiés statutaires afghans, le juge des référés du Conseil d'État a refusé d’enjoindre aux autorités françaises à Kaboul de faire en sorte que les titulaires du droit à réunification familiale qui parviennent aux abords de l’aéroport de Kaboul puissent y accéder. Les modalités d’organisation d’une évacuation dans une zone de conflit ont été analysées comme un acte de gouvernement relevant de la conduite des relations internationales de la France. Il a par ailleurs été estimé que les autorités françaises en métropole ou sur place avaient accompli, au jour de l’audience, les diligences qui leur incombaient (CE, réf., 25 août 2021, 455744, 455745 et 455746).

Quelques jours plus tard, il a été confirmé que les autorités compétentes ont été confrontées à des « difficultés exceptionnelles qui ont durablement affecté leur capacité à prendre en charge les demandes de visas présentées par les ressortissants afghans au titre du droit à la réunification familiale des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire » (CE, réf., 8 sept. 2021, n° 455751). Prenant acte des engagements à agir promptement, le juge des référés a refusé d’enjoindre au gouvernement de prendre immédiatement toutes mesures pour leur délivrer les visas sollicités.

Suspension du refus d'entrée en France des candidats au mariage

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 2 et Annexe 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), n° 1127

La circulaire n° 6245/SG du 22 février 2021 a déterminé des catégories de personnes admises à entrer sur le territoire français en provenance d’un pays tiers à l’Union européenne. Ont notamment été exclus les étrangers souhaitant célébrer en France leur mariage avec un Français, qu’ils disposent ou non d’un visa de court séjour ou que les bans aient été publiés et que le certificat de non-opposition ait été délivré. Ces restrictions qui prolongeaient des mesures adoptées dès le mois de mars 2020 n’ont pas été sans conséquence : aucune entrée n’a été autorisée pour ce motif entre mars et septembre 2020. Par la suite, entre le 21 septembre 2020 et le 31 mars 2021, 331 laissez-passer ont été délivrés, le nombre de visas de court séjour restant inconnu. Ces éléments factuels ont conduit le Conseil d'État à suspendre la circulaire en considérant l’urgence à mettre fin aux troubles dans les conditions d’existence des personnes concernées et l’illégalité manifeste. Sur ce dernier point, les critères de délivrance des laissez-passer n’ont jamais été explicités par la circulaire et plusieurs consulats ont refusé d’instruire des demandes de visas au motif que le mariage ne constituait pas un motif impérieux de voyage. Se fondant sur le statut de la liberté du mariage, composante de la « liberté personnelle » au sens des articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, le juge du référé a écarté le risque sanitaire « eu égard à la faiblesse du nombre de couples en cause » (CE, réf., 9 avr. 2021, n° 450884).

Suspension des délivrances de visa aux bénéficiaires de la réunification familiale et du regroupement familial

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 356-359

Dans le contexte de l’état d’urgence sanitaire, le ministre de l’Intérieur avait ordonné par instruction non publiée à plusieurs services consulaires de ne plus délivrer de visas aux bénéficiaires de la réunification familiale et du regroupement familial admis au séjour en France, sauf dérogation accordée par l’administration centrale.

Cette atteinte au droit à la vie familiale normale et à l’intérêt supérieur des enfants en cause qui perdure depuis plus de dix mois a été jugée disproportionnée au regard du risque sanitaire. Le Conseil d'État a observé que le flux migratoire en cause était modeste (respectivement 5 000 et 15 000 personnes en 2019, soit moins de 400 personnes par semaine). Dans le même temps, l’administration n’a apporté aucun élément permettant de regarder ce flux, « minime au regard de la population du pays », comme un risque significatif de brassage et de contamination supplémentaire alors qu’il pouvait être recouru à des mesures d’isolement.

Le Conseil a en conséquence suspendu l’exécution de la circulaire du Premier ministre n° 6239/SG du 29 décembre 2020 relative à la fermeture des frontières extérieures au motif qu’elle ne prévoyait pas de dérogations pour les bénéficiaires du regroupement familial et de la réunification familiale et l’instruction du ministre de l’Intérieur ordonnant de ne plus délivrer les visas demandés dans le cadre de ces deux procédures (CE, réf., 21 janv. 2021, n° 447878 et 447893, CIMADE et autres).

Conséquences dommageables d’un refus de prise en charge matérielle d’un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livres 3 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 2201

En refusant la prise en charge dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile d’une femme enceinte, mère d'un jeune enfant et titulaire d’un récépissé valant titre de séjour provisoire de six mois, le préfet commet une faute de nature à engager la responsabilité de l'État.

Dans le cas présent, le refus avait conduit l’intéressée à s'abriter avec son enfant dans le hall d'un établissement de santé puis dans une église alors qu’elle était enceinte de huit mois entre le 15 mai 2014 (date de dépôt de sa demande d'asile) et le 25 juin 2014 (date de son hospitalisation en vue de son accouchement) puis entre le 7 juillet 2014 (date de sa sortie d'hôpital) et le 10 juillet 2014 (date à laquelle un hébergement lui a été proposé). Alors que les services sociaux du centre hospitalier avaient à de nombreuses reprises attiré l'attention du préfet sur cette situation, ce dernier s’était abstenu de remplir son obligation de fournir des conditions d'accueil comprenant l'hébergement, la nourriture et l'habillement (sur ces conditions, C. étrangers, art. L. 744-1 suiv.).

Cette carence fautive de l'État engage la responsabilité de l’État au titre des troubles des conditions d'existence. Ces troubles doivent être appréciés en tenant compte du montant de la prise en charge dont l’intéressée a été privé mais également des conditions d'hébergement, de nourriture et d'habillement qui ont perduré du fait de la carence de l'État et du nombre de personnes dont le demandeur d'asile a la charge (CE, 8 juill. 2020, n° 425310).

Réforme du statut du droit souple de l'administration

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 203 suiv.

Un arrêt de section du Conseil d'État du 12 juin 2020 bouleverse la nébuleuse des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Abandonnant la distinction entre les circulaires, mesures d’ordre intérieur et lignes directrices, l’arrêt emprunte la voie ouverte par la jurisprudence « Fairvesta » (ass., 21 mars 2016, n° 368082) pour considérer que les documents de portée générale émanant d'autorités publiques (matérialisés ou non) tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des « effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre ». Ont « notamment » de tels effets les documents qui ont un « caractère impératif » ou présentent des « lignes directrices ». Saisi d’un recours, le juge de l’excès de pouvoir doit tenir compte de la nature et des caractéristiques du document en cause et du pouvoir d'appréciation de son auteur. Le document est « notamment » annulé s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme supérieure.

La section du Conseil d'État s’est prononcée sur le statut de la « note d'actualité » du 1^er décembre 2017 de la police aux frontières qui avait diffusé une information relative à l'existence d'une « fraude documentaire généralisée en Guinée (Conakry) sur les actes d'état civil et les jugements supplétifs ». Elle préconisait en conséquence aux agents de formuler un avis défavorable pour toute analyse d'un acte de naissance guinéen. Compte tenu de ces effets notables sur la situation des ressortissants guinéens, le recours pour excès de pouvoir a été admis.

Cette note de portée générale n’a pas été assimilée à une « décision » au sens de l'article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l'administration relatives à la signature des décisions et aux mentions relatives à leur auteur.

Par ailleurs, alors que l'article 47 du Code civil dispose qu’un acte d'état civil émanant d’un État étranger fait foi, sauf s’il est irrégulier, falsifié ou factuellement erroné, il a été observé que la note préconisait l'émission d'un avis défavorable pour toute analyse d'acte de naissance guinéen et en suggérait à ses destinataires la formulation. Elle n’interdisait toutefois pas de procéder à un examen au cas par cas des demandes émanant de ressortissants guinéens et d'y faire droit si besoin. Le Conseil d'État ne l’a donc pas annulée (CE, sect., 12 juin 2020, n° 418142, GISTI).

Accueil des demandeurs d'asile (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1393 suiv.

Le demandeur d’asile doit être mis en possession d’une autorisation provisoire de séjour jusqu’à ce qu’il ait été statué sur son dossier et des conditions d’accueil lui permettant de satisfaire à ses besoins. Dans le contexte d’épidémie de covid-19 et alors qu’une circulaire du 16 mars 2020 du ministre de l’Intérieur avait indiqué aux préfets que cet accueil figurait au nombre des missions à assurer, les guichets uniques pour demandeurs d’asile d’Ile-de-France ont suspendu leur activité à compter du 17 mars. Cette fermeture devait être accompagnée de la poursuite de l’enregistrement des candidats vulnérables et d’un recensement des personnes manifestant l’intention de présenter une demande d’asile. Cette double garantie avait conduit le juge des référés du Conseil d’Etat à écarter le 9 avril 2020 une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile (CE, réf., 9 avr. 2020, n° 439895, Mouvement citoyen Tous Migrants et autres).

L’ordonnance du 30 avril 2020 a constaté que ces engagements n’avaient pas été respectés (CE réf., 30 avr. 2020, n° 440250, Ligue des droits de l’Homme et autres). Il a ainsi été observé que le dispositif de permanence en préfecture était peu actif et méconnu des intéressés et des associations. Le recensement des personnes ayant l’intention de présenter une demande d’asile n’a par ailleurs pas été mis en œuvre. Pour justifier cette situation, le ministère de l’Intérieur a fait valoir l’impossibilité de disposer d’un minimum d’agents et les difficultés pour accueillir les demandeurs d’asile dans des conditions de sécurité sanitaire satisfaisantes. Ces difficultés n’ont pas été jugées insurmontables, des rendez-vous téléphoniques permettant notamment d’éviter un regroupement désordonné de demandeurs d’asile. En conséquence, il a été enjoint au ministre de l’Intérieur de rétablir en Ile-de-France l’enregistrement des demandes d’asile (en priorité des personnes vulnérables) en coordination avec l’Office français de l'immigration et de l'intégration.

Le Conseil a en revanche écarté le risque pour les étrangers en situation irrégulière qui manifesteraient l’intention de déposer une demande d’asile d’être exposés à une mesure d’éloignement. Le ministre a en effet adressé une instruction qui prévoit de ne décompter qu’à partir de la fin de l’état d’urgence sanitaire le délai de 90 jours depuis l’entrée en France au terme duquel le préfet peut placer une demande d’asile en procédure accélérée (C. étrangers, art. L. 732-2, III, 3°).