Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. R. 732-1 à R. 733-20
Abrogeant les 49 articles du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile régissant la procédure contentieuse devant la Cour nationale du droit d’asile, le décret n° 2013-751 du 16 août 2013 bouleverse en profondeur l’état du droit applicable à la première juridiction administrative française (37 350 affaires jugées en 2012, en hausse de 7,9 %). Ce constat brut mérite sans doute d’être relativisé. Formellement, le décret modifie certes l’intégralité du titre 3 du livre 7 du code. Toutefois, il confirme de nombreux points de la rédaction jusqu’alors en vigueur. En codifiant plusieurs éléments de la jurisprudence et des pratiques en vigueur devant la Cour, il consolide par ailleurs l’état du droit. Ces réserves ne doivent toutefois pas occulter l’ampleur d’une réforme qui intervient dans un contexte de hausse des affaires enregistrées.
Compte tenu de la méthode employée pour réformer le contentieux de l’asile, les praticiens devront se plier à la plus extrême vigilance dès lors que le décret n’entre pas dans son intégralité immédiatement en application. L’entrée en vigueur de plusieurs dispositions, parmi les plus innovantes, a en effet été différée. Sont ainsi concernés les articles R. 733-6 (modes de dépôt ou de transmission des recours), R. 733-13 (clôture de l'instruction), R. 733-16 (information préalable des parties), R. 733-19 (avis d'audience) et R. 733-25 (lecture du rapport) qui seront applicables à une date fixée par un arrêté des ministres chargés de la justice et de l'asile. Cet arrêté devra être publié avant le 30 avril 2014. Par ailleurs, les deux premiers alinéas de l'article R. 733-10 (communication du recours à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides) s'appliqueront aux recours inscrits aux audiences postérieures au 1er février 2015. Selon ce calendrier somme toute complexe, praticiens et observateurs devront s’habituer à une cohabitation entre plusieurs articles du code des étrangers, anciens et nouveaux, portant le même numéro jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions différées (C. étrangers, art. R. 733-8, R. 733-10, R. 733-11, R. 733-12 et R. 733-14). On ajoutera que le gouvernement n’a guère facilité la lisibilité du droit applicable en publiant un nouveau décret quelques jours après le décret du 16 août 2013 (D. n° 2013-791, 30 août 2013). Pour cette raison, on conseillera très vivement aux conseils juridiques de surveiller le Journal officiel, dans l’attente de l’arrêté qui programmera l’entrée en vigueur des pans les plus essentiels de la réforme.
On espère avec une conviction toute mesurée que cet édifice dont les principales dispositions seront ici commentées se stabilisera dans le temps. La réforme succède en effet à plusieurs modifications du droit applicable au contentieux de l’asile (D. n° 2008-223, 6 mars 2008 ; D. n° 2008-702, 15 juill. 2008 ; D. n° 2009-331, 25 mars 2009 ; D. n° 2012-460, 6 avr. 2012).
1) Organisation de la Cour nationale du droit d’asile
a) Le décret du 16 août 2013 consacre une nouvelle formation solennelle (la « grande formation ») qui remplace la formation de « sections réunies » (C. étrangers, nouvel art. R. 732-5). Elle comprendra l’instance de jugement saisie du recours qui sera complétée par un président et quatre assesseurs (comp. C. étrangers, anc. art. R. 732-5 : « La formation de sections réunies comprend la section saisie du recours et deux autres sections »).
b) Le décret supprime par ailleurs la possibilité de nommer des rapporteurs en dehors du personnel affecté à la Cour (C. étrangers, anc. art. R. 733-3). Cette singularité concerne plusieurs juridictions spécialisées (V. par ex. C. act. soc. familles, art. R. 351-6, pour les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale). Dans le passé, elle avait été jugée compatible avec les principes généraux du procédure (CE, 7 déc. 1984, no 56643, Ponniah Shanmugarajah : Dr. adm. 1985, comm. 107). La suppression de cette faculté n’en conforte pas moins le rattachement de la procédure applicable à la Cour nationale du droit d’asile aux règles les plus élémentaires régissant le fonctionnement des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
2) Modalités de dépôt des recours
a) Le décret du 16 août 2013 pose de nouvelles balises pour encadrer les conditions de dépôt des recours. Il réforme tout d’abord les conditions de régularisation des requêtes (C. étrangers, nouvel art. R. 733-9). Si une cause d'irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours est relevée d'office par la Cour, le recours ne pourra être rejeté qu'après invitation du requérant à la régulariser dans un délai minimum de 15 jours, sauf cas d’urgence. À défaut, le recours sera irrecevable dès l'expiration du délai fixé par la Cour. Par ailleurs, l’ordonnance permettant de rejeter un recours sans jugement collégial au motif qu’il ne présente aucun élément sérieux est désormais subordonnée à la consultation des pièces du dossier par le requérant et à un examen de l’affaire par un rapporteur (C. étrangers, nouvel art. R. 733-4). Ce régime codifie la décision du Conseil d’État du 10 décembre 2008 (M. Islam B, n° 284159). Le droit d’accès au dossier sera rappelé par courrier simple.
b) Le décret subordonne le dépôt d’un recours à plusieurs contraintes formelles qui n’étaient jusqu’alors pas codifiées (numérotation des pièces, traduction des pièces en langue étrangère, traduction certifiée pour les actes d'état civil, judiciaires ou de police, certifiée conforme. - C. étrangers, nouvel art. R. 733-5). Un arrêté précisera les modalités de transmission par voie électronique (C. étrangers, nouvel art. R. 733-6). Plus particulièrement, les actes d'état civil et les actes judiciaires et de police versés au dossier devront être traduits par un traducteur assermenté figurant sur une liste dressée par le Procureur de la République. Le respect de ces formalités sera essentiel. À défaut, les pièces produites ne seront pas examinées pour les recours enregistrés à compter du 19 août 2013.
c) Le requérant qui souhaite bénéficier d’un interprète est désormais tenu de l’indiquer à la Cour dans les 15 jours (C. étrangers, nouvel art. R. 733-8). En l’absence de requête en ce sens et pour éviter toute demande dilatoire, l’intéressé sera entendu dans la langue déjà utilisée devant l’Office, par principe le français. Dans l’hypothèse où la Cour n’est pas en mesure de désigner un interprète dans la langue demandée, le requérant est informé par courrier qu’il sera entendu « dans une autre langue dont il est raisonnable de penser qu’il la comprend ».
d) Le décret du 16 août 2013 fixe enfin un délai de distance d'un mois supplémentaire pour les requérants qui demeurent en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises (C. étrangers, nouvel art. R. 733-7, al. 2). Cette reconnaissance très curieusement tardive permettra aux requérants concernés de présenter leur recours dans les deux mois (au lieu d’un mois) suivant la notification de la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides. Ce délai s’appliquera également aux recours en révision (C. étrangers, nouvel art. R. 733-36) et en rectification d’erreur matérielle (C. étrangers, nouvel art. R. 733-37).
3) Instruction des recours
a) Le décret du 16 août 2013 réforme plusieurs éléments de l’instruction devant la Cour nationale du droit d’asile. Pour l’essentiel, les corrections sont toutefois marginales et confirment ou codifient, dans les grandes lignes, des pratiques déjà en vigueur (V. notamment C. étrangers, nouvel art. R. 733-11, communication avec l’avocat du requérant ; C. étrangers, nouvel art. R. 733-12, transmission de l'avis de clôture de l'instruction, de réception du recours, d'audience et de la décision). C’est ainsi que le président de la formation de jugement ou de la Cour continue de fixer la date de clôture de l'instruction. Dans le cas où les parties sont informées deux mois au moins avant l'audience, l'instruction écrite est close dix jours francs avant la date de l'audience (C. étrangers, nouvel art. R. 733-13. - comp. C. étrangers, ancien art. R. 733-12, notification sept jours au moins avant l’audience). Dans le cas contraire, l'instruction est achevée cinq jours francs avant l'audience. Ce point entrera en vigueur au plus tard le 30 avril 2014. Jusqu’à cette date, les articles R. 733-11, R 733-12 et R 733-14 restent opposables.
b) Le décret autorise par ailleurs la production de documents après la clôture de l’instruction. Cette faculté n’était jusqu’alors pas formellement ouverte, sauf réouverture de l’instruction (C. étrangers, anc. art. R. 733-13). Désormais, la production des originaux des documents communiqués préalablement en copie demeure recevable jusqu'à la fin de l'audience (C. étrangers, nouvel art. R. 733-13). Dans le même ordre d’idées, le décret précise les conditions qui peuvent conduire le président de formation à solliciter un supplément d’instruction (C. étrangers, nouvel art. R. 733-29). Cette demande peut intervenir jusque’à l’issue de l’audience publique pour éviter, par la suite, un renvoi de la formation de jugement. Sur ce point, le décret garantit le respect du contradictoire tout en évitant de prolonger un délibéré dans l’attente d’une instruction complémentaire qui est désormais balisée dans le temps. En effet, cette investigation ne pourra pas excéder un mois. Si, à ce terme, le président estime qu’une nouvelle audience n’est pas nécessaire, les parties n’auront pas à être informées. La décision leur sera simplement notifiée. Dans le cas contraire, l’affaire sera renvoyée à une nouvelle audience.
c) L’actuelle rédaction du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne définit pas les modalités de prise en charge des frais d’expertise diligentée au cours de l’instruction. Rompant avec ce silence, le décret prévoit que la charge induite sera par principe supportée par la partie perdante (C. étrangers, nouvel art. R. 733-15). Toutefois, les circonstances particulières de l'affaire pourront justifier que ces frais soient mis à la charge de l'autre partie ou partagés.
4) Audience devant la Cour nationale du droit d’asile
a) Le décret du 16 août 2013 impose à la formation de jugement d’informer les parties lorsqu’elle se fonde sur des éléments d'information extérieurs au dossier en retenant des circonstances de fait propres au demandeur d'asile ou spécifiques à son récit (C. étrangers, nouvel art. R. 733-16). Il en est de même si elle fonde sa décision sur un moyen soulevé d'office, notamment dans le cas où il apparaît que le demandeur relève d’une clause d'exclusion (Cf. Conv. Genève, 28 juill. 1951, art. 1er, D, E et F et C. étrangers, art. L. 712-2). Un délai est alors fixé aux parties pour déposer leurs observations. À proprement parler, ces nouvelles dispositions ne devraient pas bouleverser l’état du contentieux de l’asile au sens où elles répondent aux standards minimums de la motivation des décisions de justice. Ces derniers mois, le Conseil d’État a d’ailleurs conforté le respect de ces contraintes en les déduisant des principes généraux de procédure (V. notamment CE, 25 juin 2010, no 322864, Mlle Apetogbo et CE, 3 juill. 2009, no 320295, OFPRA, modalités de prise en compte des notes en délibéré et surtout CE, 31 juill. 2009, nos 305808 et 305809, OFPRA c/ Épx A, analyse par la Cour des conclusions des parties et des moyens soulevés). Cette exigence est d’autant plus essentielle pour une juridiction statuant en premier et dernier ressort qui doit mettre le juge de cassation à même d'exercer son contrôle (sur ce rappel, CE, 30 déc. 2009, no 316069, OFPRA c/ M. Martirossian).
b) Le décret confirme la mise à disposition gratuite d’un traducteur pour assister le requérant à l'audience comme cela est pratiqué depuis la mise en place d’un service d'interprète en 1994 (C. étrangers, nouvel art. R. 733-17). Cette précision était jusqu’alors mentionnée dans la seule partie législative du code des étrangers (art. L. 733-1). Le décret précise par ailleurs que la Cour doit s’assurer de la présence d’un interprète dans la salle où elle siège pendant le déroulement de l’audience.
c) Les modalités d’information de l’avis d'audience ont été précisées par le décret. Cela était déjà la règle, cet avis doit être adressé aux parties trente jours au moins avant l'audience (C. étrangers, nouvel art. R. 733-19). En cas d'urgence, le délai peut être réduit à sept jours. Dans ce cas, l'instruction est close cinq jours francs avant l'audience. Si le président de la formation de jugement fait droit à une demande de report, il convoque ensuite les parties sans condition de délai. Ce point essentiel entrera en vigueur au plus tard le 30 avril 2014. Jusqu’à cette date, le dernier alinéa de l’article R. 733-12 du code des étrangers qui prévoit une convocation sept jours au moins avant l’audience reste applicable (C. étrangers, ancien art. R. 733-12).
d) Le décret apporte plusieurs indications sur la police des débats(C. étrangers, nouvel art. R. 733-24). De manière sibylline, l’article R. 733-17 du code des étrangers se bornait à confier « l'ordre de l'audience » au président de la formation de jugement. Ce point est précisé pour lui permettre, à ce titre, de rappeler à l’ordre les personnes qui assistent à l'audience lorsque celles-ci n’observent pas une « attitude digne », ne gardent pas le silence, approuvent ou désapprouvent verbalement les débats ou, plus largement, causent un quelconque désordre. Si besoin, le président peut expulser un récalcitrant.
e) Le décret codifie également plusieurs points relatifs à l’organisation du procès (C. étrangers, nouvel art. R. 733-25). Conformes aux règles qui prévalent désormais devant toute juridiction administrative, ces dispositions n’étaient pas formellement mentionnées par le code des étrangers. Il reste que le Conseil d’État avait manifesté sa volonté de se conformer au fond de ces exigences (V. ainsi CE, 21 juill. 2009, no 306490, OFPRA, respect du contradictoire lors de l'audience). Selon la chronologie du procès définie par le décret, le rapporteur donne lecture du rapport « qui analyse l'objet de la demande et les éléments de fait et de droit exposés par les parties » et fait mention des éléments propres à éclairer le débat « sans prendre parti sur le sens de la décision ». Au cours des débats, les principaux éléments du rapport sont si besoin traduits au requérant. Après la lecture du rapport, la formation de jugement peut poser aux parties toute question. Elles-mêmes peuvent présenter oralement toute observation propre à éclairer leurs écritures, spécialement lorsqu’elles ont reçu communication d’un mémoire ou de pièces moins de sept jours avant la clôture de l'instruction.
On observera par ailleurs que le décret précise dans le détail les modalités d’organisation d’une vidéo-audience (C. étrangers, nouvel art. R. 733-20 à R. 733-23). À ce jour, la Cour n’organise pas de telles audiences. Cette faculté pourrait permettre de réduire ou supprimer les audiences foraines en Guadeloupe et d’apporter une solution à l'éloignement géographique de certains requérants. Sur ce point, la réforme du 16 juin 2011 avait prévu la possibilité de retransmettre ses débats dans une salle spécialement aménagée, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la Justice. Cette faculté avait été validée par le Conseil constitutionnel qui avait noté qu'un tel procédé contribuait à la bonne administration de la justice et, de manière surabondante, « au bon usage des deniers publics » (Cons. const., déc. no 2011-631 DC, 9 juin 2011, consid. 93). Il avait également été observé que la Cour ayant son siège sur le territoire métropolitain, la différence instaurée entre les personnes résidant en outre-mer et les autres ne méconnaissait pas le principe d'égalité. Si la Cour donne une suite concrète à cette faculté, elle devra veiller à ce que les débats fassent l'objet d'un procès-verbal dans les deux salles d'audience ou à prévoir un enregistrement audiovisuel ou sonore.
f) Dans un passé assez récent, la question de la récusation s’est invitée dans le contentieux de l’asile. En l’absence de disposition spécifique, cette question avait été tranchée par le juge de cassation sur le terrain de l’impartialité. Il avait ainsi été admis qu’en formulant au début de l'audience une appréciation sur le comportement présumé des candidats à l’asile d’un pays déterminé, un président se prononçait par avance sur l'appréciation de faits soumis à l'examen de la formation de jugement (CE, 17 févr. 2010, no 324520, M. Souleymane A.). Ce cas de figure pourra être désormais résolu par la Cour elle-même. Se conformant aux règles applicables aux juridictions administratives (Cf. CJA, art. R. 721-1 suiv.), le décret du 16 août 2013 définit en effet les conditions de récusation des membres de la Cour (C. étrangers, nouvel art. R. 733-27). Ceux-ci pourront se déporter s’ils supposent une cause de récusation ou estiment « en conscience devoir s'abstenir ». Ils seront alors remplacés par un autre juge. La récusation sera également ouverte à une partie par un acte spécial déposé à peine d'irrecevabilité dès qu'elle a connaissance de la cause de la récusation. Cet acte devra intervenir avant la fin de l'audience. Le membre récusé fera connaître par écrit son acquiescement ou les motifs pour lesquels il s'y oppose. Si le membre concerné ne peut pas être remplacé en temps utile, l'affaire sera renvoyée. S’il refuse de se déporter, la demande de récusation sera examinée par une autre formation.
g) Le décret astreint enfin la décision rendue par la Cour nationale du droit d’asile à plusieurs contraintes qui n’étaient pas formulées par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile mais qui s’imposaient en application des principes généraux de procédure. C’est le cas notamment du nouvel article R. 733-30 du code des étrangers qui détaille les mentions qui doivent figurer dans chaque arrêt (mentions relatives aux requérants, à la procédure suivie, date d'audience et de lecture). Selon la même idée, le décret prévoit que si le président de la Cour constate que la minute d'une décision est entachée d'une erreur ou d'une omission matérielle non substantielle, il peut y apporter dans le mois et par ordonnance toutes corrections « que la raison commande » (C. étrangers, nouvel art. R. 733-33). Cette ordonnance rouvre alors le délai de recours en cassation, sauf si la demande de modification a été formulée par l’une des parties.
5) Voies de recours spéciales
a) Jusqu’en 2004, les décisions de la Cour nationale du droit d’asile ne pouvaient être contestées que dans le cadre d’un recours en cassation. L'article 16, 3o, du décret no 2004-814 du 14 août 2004 consacrera la voie d’un recours en révision lorsqu’une décision de la Cour repose sur une fraude (sur cette impossibilité jusqu’alors, CNDA, 21 juill. 1989, no 43557, Sivalingam et CE, sect., 5 déc. 1997, no 159707, Ovet : Dr. adm. 1998). Le décret du 16 août 2013 permettra d’actionner deux nouvelles voies de recours spéciales.
Il précise tout d’abord la procédure applicable à une demande d'avis au Conseil d’État pour trancher une question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges (C. étrangers, nouvel art. R. 733-3. - Cf. CJA, art. L. 113-1). Ouverte par la réforme du 16 juin 2011, cette voie était déjà organisée par le décret no 2012-89 du 25 janvier 2012 (C. étrangers, art. R. 733-18-1). Le décret codifie par ailleurs la procédure qui régit le recours en rectification (C. étrangers, nouvel art. R. 733-37). Cette voie d’action n’est toutefois pas totalement inédite dès lors qu’elle peut être actionnée sans texte (CNDA, 2 juill. 2009, n° 636370/0816840, Mme A. épse R. et CE, 15 nov. 1991, n° 109921, Ozcifci). Selon ce recours, lorsqu'une décision de la Cour est entachée d'une erreur matérielle susceptible d'avoir exercé une influence sur un jugement, la partie intéressée peut engager un recours en rectification dans le mois qui suit la notification de la décision.
b) Le décret du 16 août 2013 apporte enfin plusieurs précisions sur la procédure d’avis qui est mise en oeuvre lorsque l’expulsion d’un réfugié est envisagée (Cf. Conv. Genève, art. 31, 32 et 33). Dans le cadre de ce recours, l'intéressé est convoqué devant une formation collégiale dans un délai maximal de vingt jours. Celle-ci formule un avis motivé sur le maintien ou l'annulation de la mesure dont l'intéressé fait l'objet. Cet avis est transmis sans délai au ministre de l'Intérieur et au ministre chargé de l'asile (C. étrangers, nouvel art. R. 733-38 et R. 733-40).