Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Procédure de départ forcé de l’étranger dont la demande d’asile est jugée abusive ou manifestement infondée

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 741-1

Selon l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, une obligation de quitter le territoire ne peut être mise à exécution après le rejet d’une demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides qu'à l'encontre d'un étranger qui n’est pas légalement admissible, notamment parce que sa demande repose sur une fraude délibérée, constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement (C. étrangers, art. L. 741-1, 4°). Le juge saisi d’un recours contre une obligation de quitter le territoire doit ici s'assurer que la situation de l'étranger correspond à l’une de ces hypothèses. Le refus d'admission au séjour à raison du caractère frauduleux ou abusif du recours aux procédures d'asile, même s’il n’a pas été contesté ou annulé, ne fait pas obstacle à ce que le juge s’assure, « sans se prononcer sur la légalité de cette décision », que la demande d'asile relève de l’un des cas mentionnés à l'article L. 741-4 du code. S’il estime que ce n'est pas le cas, et alors même que l'intéressé n'a pas été admis à séjourner en France, cet étranger ne peut pas faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire avant la décision de la Cour nationale du droit d'asile (CE, 25 juin 2014, n° 349241, Min. Int.).

Droit d'être entendu dans le cadre d'une demande de titre de séjour

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 311-1 et L. 511-1

Si elle encadre de manière détaillée les garanties accordées aux ressortissants tiers visés par les décisions d'éloignement ou de rétention, la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 ne précise pas si et dans quelles conditions le droit d’entendu doit être garanti (sur ce constat et les limites de ce droit, CJUE, 10 sept. 2013, aff. C-383/13, M. G. et N. R. c/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie). Corolaire des droits de la défense (Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 41), ce droit doit être par principe garanti par les administrations nationales qui prennent des mesures entrant dans le champ d'application du droit de l'Union.

Sur ce point, conformément au principe d’autonomie procédurale, les États déterminent les conditions dans lesquelles doit être assuré le droit d'être entendu. À ce titre, le préfet doit, préalablement à une obligation de quitter le territoire, mettre l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et, sur sa demande, orales. Cette garantie doit être exercée « de manière utile et effective ».

Dans le cas où l’obligation de quitter le territoire est prise concomitamment au refus de délivrance d'un titre de séjour (C. étrangers, art. L. 511-1, I, 3°), l'obligation de quitter le territoire découle nécessairement du refus de titre de séjour. Le droit d'être entendu n'implique alors pas que l'administration ait l'obligation de mettre spécifiquement l’étranger à même de présenter ses observations sur la décision l'obligeant à quitter le territoire dès lors qu’il a été entendu avant le refus de séjour. À l'occasion du dépôt de sa demande, il a en effet précisé les motifs de sa demande et en a exposé les détails « en principe (dans le cadre) d'une présentation personnelle ». Il peut alors faire valoir toute observation complémentaire utile, au besoin en faisant état d'éléments nouveaux. Le droit d'être entendu est ainsi satisfait avant que n'intervienne le refus de titre de séjour (CE, 4 juin 2014, n° 370515, M. A.B.).

Retour en France d’un étranger illégalement éloigné

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 512-1

Il n'appartient pas au juge administratif de prescrire des mesures qui, à l’instar d’une autorisation de sortie d’un mineur du territoire d'un État étranger, ne relèvent pas de la compétence des autorités françaises. Tout au plus, le ministre de l'Intérieur peut s’engager à convoquer une personne qui a été illégalement éloignée du territoire national à l'ambassade de France de son lieu de résidence pour lui délivrer un laissez-passer consulaire dans les plus brefs délais et à prendre en charge financièrement son retour (CE réf., 19 févr. 2014, n° 375256, Mme F. B.C.)

Procédure applicable aux obligations de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 511-1

Lorsqu'il décide du placement en rétention administrative sur le fondement de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dont les dispositions sont issues de la transposition de la directive « retour » du 16 décembre 2008, le préfet est, selon la cour administrative d’appel de Nancy, réputé mettre en oeuvre le droit de l'Union européenne. Pour cette raison, il doit préalablement à ce placement appliquer les principes généraux du droit européen et notamment le droit à une bonne administration qui implique le droit d'être entendue avant toute décision défavorable (Cf. Charte des droits fondamentaux, art. 41, § 2). Ce faisant, les juges d’appel tiennent en échec une jurisprudence constante qui considère que le législateur ayant « entendu déterminer l'ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse » spécifiques aux obligations de quitter le territoire, l'article 24 de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 qui garantit le droit à présenter des observations orales et écrites ne saurait être ici invoqué à l'encontre des obligations (V. ainsi CAA Versailles, 14 mai 2013, no 12VE01118, M. D.C. ou encore… CAA Nancy, 21 févr. 2013, no 12NC01422, M. C.).

Visant la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, la cour rappelle que ce droit permet à la personne intéressée de faire connaître, « de manière utile et effective, ses observations écrites ou orales au cours d'une procédure administrative, avant l'adoption de toute décision susceptible de lui faire grief ». L'administration n’est pas ici tenue d'organiser systématiquement, de sa propre initiative, un entretien ou d'inviter l’intéressé à produire ses observations. Elle doit seulement l’informer qu'une décision est susceptible d'être prise à son encontre et qu’il pourra présenter spontanément des observations écrites ou de solliciter un entretien pour faire valoir ses observations orales. Cette information peut intervenir directement ou être effectuée par l'intermédiaire des services de police (CAA Nancy, 9 déc. 2013, n° 12NC01705, M. O.).

Régime contentieux applicable aux réadmissions

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 531-1

Depuis la loi du 26 février 1992 aujourd'hui codifiée à l'article L. 531-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le ressortissant qui, en provenance du territoire d'un État partie à la Convention de Schengen le 19 juin 1990, y a séjourné plus de trois mois, n'avait pas de visa uniforme ou a fait l'objet d'un signalement, peut être « remis » aux autorités de cet État. Saisi pour avis, le Conseil d'État avait écarté le régime spécifique de contestation des arrêtés de reconduite à la frontière (CE, avis, 22 mai 1996, n^o 176895, Lautaru).

Cet état du droit a été réformé. Le Conseil d’État a décidé que la procédure prévue par l'article L. 512-1 du code qui permet au juge administratif de statuer rapidement sur la légalité des mesures relatives à l'éloignement des étrangers placés en rétention ou assignés à résidence est applicable quelle que soit la mesure d'éloignement, hors le cas de l’arrêté d'expulsion. Lorsqu’un étranger est placé en rétention en vue d’une réadmission vers un pays de l’Union européenne, il appartient au magistrat délégué de statuer selon les dispositions de l'article L. 512-1, III du code des étrangers sur les conclusions dirigées contre le placement en rétention et l’arrêté de réadmission notifié simultanément. Un tel recours est exclusif de toute autre voie d’action et notamment d’une action en référé suspension. Il suspend en effet l'exécution de la mesure d'éloignement jusqu’à la décision du juge unique. En cas d'annulation de la mesure d'éloignement ou de rétention, l'étranger est immédiatement remis en liberté. Il lui est alors délivré une autorisation provisoire de séjour dans l’attente d’un réexamen de sa situation (CE sect., 30 déc. 2013, n° 367533, M. B.A.).

Procédure d'éloignement applicable aux étrangers en instance de réadmission

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 511-1, L. 531-1 et L. 531-2

Au sens des articles L. 511-1, L. 531-1 et L. 531-2  du code, le champ d'application des mesures obligeant un étranger à quitter le territoire et celui des mesures de réadmission ne sont pas exclusifs l'un de l'autre. De même, le législateur n'a pas donné à l'une de ces procédures un caractère prioritaire.

Pour cette raison, lorsque le préfet envisage de réadmettre un étranger, il peut décider de l'obliger à quitter le territoire sur le fondement de l'article L. 511-1 du code. Il peut également opter pour une procédure distincte de celle qu’il avait préalablement engagée. Cette latitude d’action trouve sa limite lorsque l'étranger demande à être réadmis vers l'État il provient, ou vers le pays de l’Union européenne qui lui a délivré le statut de résident de longue durée ou une carte bleue européenne. Dans cette situation, le préfet doit examiner s'il y a lieu de reconduire en priorité l'étranger ou de le réadmettre dans cet État.

Le cas du demandeur d'asile doit être distingué dans la mesure où il est autorisé à demeurer provisoirement en France jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande. Si  l'examen de la demande ne relève pas des autorités françaises, la situation de l’intéressé n'entre pas dans le champ de l'article L. 511-1 du code. Il relève exclusivement du premier alinéa de l'article L. 531-2 et ne peut donc faire l’objet d’une décision de réadmission prise sur le fondement de l'article L. 531-1 (CE avis, 18 déc. 2013, n° 371994, M. A.B.).

Information du candidat à l'asile

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 723-1

La directive n° 2005/85 du 1er décembre 2005 impose d'assurer une information. L'article R. 741-2 du Code des étrangers prévoit le cadre de cette information. Saisi en 2013 pour avis à deux reprises, le Conseil d'État a clarifié l’état du droit lorsque les préfectures méconnaissent cette information:

1) Pour le Conseil, le candidat à l'asile doit recevoir un document d'information sur ses droits et obligations dans une langue qu'il comprend. Comme le prévoit l'article R. 741-2 du Code des étrangers, ce document doit être remis au début de la procédure pour permettre d'effectuer les démarches dans les délais. À défaut, le délai de 21 jours prévu par l'article R. 723-1 du code pour saisir l'Office français de protection des réfugiés et apatrides après obtention de l'autorisation de séjour n'est pas opposable (CE, avis, 1er févr. 2013, n° 363581).

2) L'absence d'information ne peut pas être invoquée à l'appui d'un recours contre le refus de séjour opposé par le préfet en fin de procédure, c'est-à-dire après l'intervention de l'Office et, le cas échéant, de la Cour nationale du droit d'asile (CE, avis, 1er févr. 2013, n° 363581).

3) Le refus d’admission au titre de l’asile peut être contesté au seul motif que le document d'information prévu par l'article R. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile n’a pas été délivré (CE sect., avis, 30 déc. 2013, n° 367615, Mme B. A.). Préalablement, le juge s’assure que les services de la préfecture, en ne délivrant pas le document d'information, n’ont pas privé l’intéressé d’une garantie ou que cette irrégularité n’a pas exercé une influence sur le refus de séjour. S’il annule ce refus pour ce motif, le juge n’est pas tenu d’enjoindre à l’administration de délivrer une autorisation provisoire de séjour. Tout au plus, il peut imposer au préfet de respecter l’obligation d’information et de réexaminer la demande d’admission provisoire au séjour.

4) Les décisions par lesquelles le préfet refuse le séjour au candidat à l’asile débouté de sa demande et l'oblige à quitter le territoire ne sont pas prises en application de la décision initiale d'admission provisoire au séjour. Pour cette raison, l'illégalité de ce refus initial au motif que l’administration n’a pas délivré le document d'information ne peut pas être invoquée par voie d'exception. Par ailleurs, seule l'intervention préalable d'un refus d'admission provisoire au séjour au titre de l'asile peut justifier la mise en œuvre de la procédure prioritaire. Le préfet peut alors opposer un refus de séjour et obliger l'intéressé à quitter le territoire avant même la décision de la Cour nationale du droit d'asile. En cas d'annulation du refus d'admission provisoire au séjour, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer l'annulation par voie de conséquence du refus de séjour et l'obligation de quitter le territoire (CE sect., avis 30 déc. 2013, n° 367615, Mme B. A.).

Risque pesant sur un candidat à l’asile en instance de réadmission

Code Lexis-Nexis 2014,  Annexe 8

Se fondant sur l’article 3 § 2 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 qui autorise un État membre à examiner une demande de protection qui ne lui incombe pas, le juge des référés du Conseil d’État estime qu’une réadmission vers la Hongrie porterait une atteinte grave au droit d’asile. Pour retenir cette qualification exceptionnelle (Cf. pour la Grèce, CEDH, 21 janv. 2011, n° 30696/09, M.S.S. c/ Belgique et Grèce et CJUE, gde ch., 21 déc. 2011, aff. C-411/10 et C-493/10, Court of Appeal : « il incombe aux États membre (…) de ne pas transférer un demandeur d'asile (…) lorsqu'ils ne peuvent ignorer que les défaillances systémiques de la procédure d'asile et des conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans cet État membre constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants » et CE, 17 mars 2010, n°s 332586 et 332585, Javid W.), l’ordonnance se réfère à la description précise par le candidat à l’asile des conditions d’incarcération dans un centre de rétention dans ce pays. « Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'argumentation invoquée (…) à propos des mesures législatives récemment adoptées par la Hongrie en matière d'asile », le juge des référés en conclut que ces conditions font présumer que la demande de protection ne sera pas examinée par les autorités locales dans des conditions conformes aux garanties exigées par le respect du droit d'asile (CE réf., 16 oct. 2013, n° 372677, Min. Int.).

Fuite d’un candidat à l'asile en instance de réadmission

Code Lexis-Nexis 2014,  Annexe 8

L'article 19 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 prévoit que le délai de six mois pour effectuer le transfert du demandeur d'asile vers le pays de réadmission compétent pour examiner la demande peut être porté à 18 mois en cas de fuite. Cette fuite est constituée par le refus intentionnel et systématique de se soumettre à la mesure de réadmission. Tel est le cas d’une personne qui ne se conforme pas au refus de séjour, ne conteste pas la demande de réadmission et dépose une demande de protection sous une fausse identité. Dans ces circonstances, le préfet peut aviser les autorités de renvoi avant l'expiration du terme des six mois prévu par le règlement (CE réf., 9 oct. 2013, n° 372627, Mme A.B., demande de réadmission vers la Lettonie).

Modification du code frontières Schengen

Code Lexis-Nexis 2014, Annexe 5

Le règlement n° 610/2013 du 26 juin 2013 modifie plusieurs dispositions des règlements n° 562/2006 (code frontières Schengen), n° 1683/95 (modèle type de visa), n° 539/2001 (liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa), n° 767/2008 (système d'information sur les visas) et n° 810/2009 et de la convention d'application de l'accord de Schengen pour tenir compte des retours d'expérience et de l’évolution du droit primaire et dérivé de l'Union. Le règlement tire également les conséquences d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne pour modifier les règles de calcul de la durée autorisée d'un court séjour à l'intérieur de l'Union (CJUE, 3 oct. 2006, aff. C-241/05, Nicolae Bot / Préfet du Val-de-Marne). Le règlement est entré en vigueur le 19 juillet 2013, à l’exception de certaines dispositions applicables depuis le 18 octobre 2013 (art. 1er § 5, a) i), et b) ; art. 2, § 1 et 2, 2, § 3, a) ; art. 3, 4, 5 et 6 et annexe I, point 3 et annexe II).

Téléchargement Règlement n° 610:2013 du 26 juin 2013

Motivation de l’obligation de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 511-1

En prévoyant que l'obligation de quitter le territoire n'a pas à être motivée, l’article L. 511-1, I est incompatible avec les objectifs de l'article 12 paragraphe 1 de la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 qui prévoit que « les décisions de retour (...) indiquent leurs motifs de fait et de droit ». Ces dispositions « précises et inconditionnelles » peuvent être invoquées à l'appui d’un recours contre une obligation de quitter le territoire. Toutefois, si cette obligation assortit un refus de séjour, la motivation de l'obligation de quitter le territoire se confond avec celle du refus de titre de séjour dont elle découle et n'implique pas, si ce refus est lui-même motivé, une mention spécifique pour respecter les exigences de l'article 12 de la directive (CE, 10 oct. 2013, n° 359221, Kiri c/ Préfet des Bouches-du-Rhône).

Éloignement forcé et rétention d’un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis 2013, C. étrangers, art. L. 551-1 et Annexe 8

La notion de « séjour irrégulier » est définie par l’article 3 de la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 comme « la présence sur le territoire d’un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions [...] d’entrée, de séjour ou de résidence dans cet État membre ». Sur ce point, selon le considérant 9 de la directive, le demandeur d’asile n’est, par principe, pas en séjour irrégulier dès lors que sa demande n’a pas été rejetée et qu’il n’a pas été mis fin à son droit de séjour. Pouvant ainsi se maintenir provisoirement sur le territoire d’accueil, il ne relève donc pas de la directive « retour » (CJUE, 30 mai 2013, aff. C‑534/11, Mehmet Arslan).

Pour autant, un placement en rétention reste possible. Selon l’article 7 de la directive n° 2003/9 du 27 juin 2003 qui fixe des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile, l’État d’accueil peut obliger un candidat à d’asile à demeurer dans un lieu déterminé pour des raisons juridiques ou d’ordre public. La législation européenne n’impose ici aucune règle et n’harmonise pas les motifs de cette rétention. La proposition d’une liste établissant de manière exhaustive ces motifs ayant été abandonnée, il appartient pour l’heure aux États de se prononcer sur l’opportunité d’un placement en rétention. Si celui-ci est décidé sur la base de l’article 15 de la directive « retour » pour éviter une fuite ou une mise en échec de l’éloignement et que la demande d’asile paraît avoir été introduite dans un but dilatoire, le maintien en rétention est légal. En effet, la rétention ne résulte pas de l’introduction de la demande d’asile. Elle est la conséquence de circonstances caractérisant un comportement individuel.

Procédure de départ forcé applicable au départ forcé des ressortissants de l’Union européenne

Code Lexis-Nexis 2013, C. étrangers, art. L. 511-3-1

La directive n° 2004/38 du 29 avril 2004 subordonne la légalité d’une mesure de départ forcé visant un ressortissant de l’Union européenne à la prise en compte de la situation familiale et personnelle de l’intéressé (art. 28 § 1) et la communication des motifs de l’acte. Ces dispositions ne s'appliquant qu'à l'éloignement forcé ordonné pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, elles ne sont pas opposables lorsque la mesure de départ forcé est motivée par l’absence de ressources suffisantes et d'une assurance maladie (CE, 24 avr. 2013, n° 351460).

Droit de séjour des ressortissants de l’Union européenne

Code Lexis-Nexis 2013, C. étrangers, art. L. 121-1 et Annexe 5

L'article 14, § 2 de la directive n° 2004/38 du 29 avril 2004 habilite les autorités nationales à vérifier le bien-fondé du droit de séjour de plus de trois mois des citoyens de l'Union européenne. Cette vérification ne doit toutefois pas être systématique. Ces dispositions n’étant pas inconditionnelles, elles sont dépourvues d'effet direct et ne peuvent donc pas être invoquées directement à l’appui d’un recours (CE, 24 avr. 2013, n° 351460).

Effet suspensif du recours dirigé contre le placement en rétention

Code Lexis-Nexis 2013, C. étrangers, art. L. 512-1 et CEDH, art. 5

Se fondant sur l'article 5, paragraphe 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale), la cour administrative d’appel Bordeaux avait dénoncé l’absence d’effet suspensif attaché à l’arrêté de placement en rétention administrative (CAA Bordeaux, 20 mars 2012, n° 11BX02932). Selon la cour, un étranger placé en rétention ne peut en effet être éloigné avant que le juge ait statué sur le recours qu'il a introduit contre ce placement en rétention. Le Conseil d’État a dénoncé cette analyse. Il a constaté que le législateur a souhaité organiser une voie de recours spéciale permettant au juge administratif de statuer rapidement sur la légalité des mesures relatives à l'éloignement des étrangers, hors la décision refusant le séjour, lorsque ces derniers sont placés en rétention ou assignés à résidence et sur la légalité des décisions de placement en rétention ou d'assignation à résidence. C’est ainsi que le juge administratif statue dans les 72 heures suivant sa saisine (C. étrangers, art. L. 512-1), cette saisine suspendant l’exécution de obligation de quitter le territoire jusqu’à sa décision (C. étrangers, art. L. 512-3). Pour le Conseil d’État, l'article 5, paragraphe 4 de la convention, s’il reconnait un droit au recours au bénéfice d’une personne privée de liberté, ne reconnait pas un caractère suspensif au recours exercé contre un placement en rétention et à la décision de départ forcé. Il en est de même de l'article 15, paragraphe 2 de la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 qui garantit « un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la rétention (…) le plus rapidement possible à compter du début de la rétention » sans toutefois mentionner que le recours formé contre le placement en rétention ait un caractère suspensif (CE, 4 mars 2013, n° 359428, A).