Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Les déconvenues de la dématéralisation des procédures

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 4

Un axe central (en lui-même, guère inédit) de la réforme des conditions de délivrance et de renouvellement des titres de séjour repose sur la dématéralisation des procédures administratives (V. sur cette question, commentaires sous C. étrangers, art. R. 311-1). Renforcée sans débat législatif en 2020, cette dématéralisation a exposé les étrangers concernés à des difficultés invraisemblables qui ont été accentuées par la crise sanitaire (lire sur cette question l'article paru dans le Monde du 18 novembre 2020 relatant des expériences individuelles douloureuses).

Mise en place en septembre 2020 dans le cadre du plan (bien mal dénommé) « Bienvenue en France », la nouvelle plate-forme « ANEF-séjour » (Administration Numérique pour les Étrangers en France) se proposait de simplifier l’obtention d’un premier titre après la délivrance d’un visa ou le renouvellement d’un titre et, surtout, d’éviter un déplacement en préfecture. Tout au contraire, faute d'anticipation et d'accompagnement humain pour les cas individuels, elle a eu pour conséquence de placer des étrangers en situation irrégulière, faute de pouvoir obtenir un récépissé avant l’échéance de leur titre. En effet, la preuve de dépôt d’un dossier en ligne mentionnait qu’elle ne constituait pas un justificatif de régularité. Les personnes concernées ont dû attendre plusieurs semaines pour que leur dossier soit examiné (47 000 demandes de renouvellement de titre de séjour ont été déposées en septembre), sans pouvoir engager des démarches pour accéder au marché de l’emploi ou bénéficier (ou conserver) des droits sociaux. Deux mois plus tard, moins de la moitié des dossiers, qui concernaient pour l’essentiel des étudiants, n’avait toujours pas été examinée !

Assumée par les pouvoirs publics, cette mise à distance administrative a ainsi succédé aux pratiques de refus de guichet consistant à refuser d’examiner un dossier et de délivrer une preuve de ce refus.

« Vingt propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous, Étude à la demande du Premier ministre » (Conseil d'État, oct. 2020)

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livres 3, 5 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), parties 3 à 5

1/ Office du juge du séjour

Le contentieux du séjour relève, par sa nature et son objet, du recours pour excès de pouvoir. On concédera sans peine que ce contentieux le plus souvent répétitif se concentre pour l’essentiel sur des moyens de légalité externe, de sorte « que l’on construit une façade de légalité, où tous les acteurs, du requérant au juge, en passant par l’administration, prennent tellement de temps à vérifier si on a respecté les règles qui permettent de s’assurer que la situation de l’étranger a été examinée impartialement et complètement qu’ils en oublient de s’intéresser à la situation elle-même. » (A. Dulmet, L’office du juge en contentieux des étrangers : évolution, révolution ? Réflexions d’une magistrate désarmée : AJDA 2016, p. 894) Pour surmonter cette situation quelque peu absurde, il a été suggéré de « passer du recours pour excès de pouvoir au recours de plein contentieux subjectif […], du mode Légalité abstraite au mode Respect des droits [pour permettre au] juge administratif [d’être] saisi d’une situation et non plus d’une décision (“M. X. doit-il être admis au séjour ?” et non plus : “la décision qui refuse d’admettre M. X. au séjour est-elle illégale ?”) » (ibidem).

Le rapport a écarté cette évolution de l’office du juge au motif que certains vices de procédure continueraient de trouver une sanction juridictionnelle et que le contrôle du juge de l’excès de pouvoir « a des effets vertueux sur la qualité des décisions prises par l’administration, en particulier leur motivation et le respect des obligations procédurales qu’elle doit observer » (p. 45). Le rapport pointe par ailleurs la lourdeur d’un office d’attribution du droit au séjour et les difficultés qui s’en déduiraient pour un juge qui devrait à lui seul mesurer les incidences d’un droit de séjour sur l’ordre public ou l’état de santé d’une personne. Cette réévaluation de la place du juge pourrait enfin déresponsabiliser l’administration en consacrant un « unique processus décisionnel à deux étapes, dans lequel le pouvoir décisionnel ne pourrait qu’être déplacé de l’administration […] vers le juge » (p. 46). Le même rapport a dénoncé l’attitude du juge administratif qui consiste à annuler un refus de séjour et, arguant de l’insuffisance des éléments dont il dispose pour apprécier la situation de l’étranger à la date du jugement, à simplement enjoindre au préfet de réexaminer la demande de séjour. Or, lorsque le motif de l’annulation implique que l’étranger bénéficie d’un droit de séjour, le juge pourrait enjoindre au préfet de délivrer d’un titre de séjour sous les réserves de l’ordre public et d’un changement de circonstances. Cette injonction, si besoin sous astreinte, peut être prononcée d’office par le juge administratif depuis la réforme du 23 mars 2019.

2/ Secret médical des candidats au séjour

Si le préfet doit s’assurer de la régularité de l’avis rendu par le collège de médecins, il ne doit en revanche pas porter d’appréciation sur le respect par ce collège des orientations générales définies par l’arrêté du 5 janvier 2017. À défaut, il porterait atteinte au respect du secret médical qui interdit aux médecins de donner à l’Administration une information sur la nature des pathologies dont souffre l’étranger. S’il est saisi d’un moyen relatif à l’état de santé et que le demandeur lève le secret relatif aux informations médicales en faisant état de la pathologie qui l’affecte, le juge administratif se prononce au vu des éléments produits dans le cadre du débat contradictoire en tenant compte, le cas échéant, des orientations générales fixées par l’arrêté du 5 janvier 2017 (CE, 9 oct. 2019, n° 422974). L’étranger pouvant lever le secret médical, il peut, lorsque le préfet se réfère à l’existence d’un traitement médical dans un pays par la production d’éléments généralistes, renverser cette preuve « en produisant soit les avis médicaux favorables dont il dispose bien que silencieux sur la nature de la pathologie et/ou d’autres documents tout aussi généralistes que ceux du préfet qui indiqueraient que certaines maladies ne sont pas traitées dans le pays. » (Fr. Béroujon, Le droit de séjour des étrangers malades : Dr. adm. 2014, n° 12, étude 19).

Sur ce dernier point, le rapport du Conseil d'État a dénoncé « un débat asymétrique et souvent insuffisamment étayé pour le juge […] alors même que le requérant, en se prévalant lui‐même de son état de santé, peut être regardé comme ayant levé le secret médical à son égard ». Pour surmonter cette situation, il a été proposé de permettre à l’Office d’être appelé à présenter des observations par le juge sans être tenu par le secret médical si le requérant soutient qu’un titre de séjour doit être délivré en raison de son état de santé.

3/ Simplification du contentieux du départ forcé (obligation de quitter le territoire; réadmission)

Le rapport du Conseil d'État a proposé de substituer à la situation actuelle (une douzaine de procédures) deux procédures d’urgence et une procédure ordinaire (p. 34). Pour cette dernière, la seule spécificité résiderait dans les délais de recours (un mois non prorogeable par un recours administratif) et de jugement (six mois). Les deux procédures d’urgence ne différeraient « pour l’essentiel » que par les délais de recours et de jugement. L’une reposerait sur un régime procédural identique à celui décrit par l’article L. 512‐1, III du Code des étrangers (obligation de quitter le territoire visant un étranger placé en rétention ou assignation à résidence : juge unique, absence de rapporteur public, instruction adaptée (requête non soumise à obligation de motivation, clôture à l’audience, communication entre la juridiction et les parties par tout moyen, nomination d’un avocat commis d’office de plein droit pour faire échec à l’application des dispositions sur l’aide juridictionnelle). Cette procédure conserverait les délais en vigueur qui « constituent un plancher, en deçà duquel il n’est guère réaliste de descendre » (p. 36). La seconde procédure d’urgence serait soumise à des délais de recours (7 jours) et de jugement (15 jours) plus souples. Seule la procédure la plus urgente autoriserait le prononcé du dispositif du jugement à l’audience, comme cela est déjà le cas pour les étrangers retenus (C. étrangers, art. R. 776‐27). D’un point de vue formel, le rapport recommande de consacrer une partie du Code des étrangers au contentieux pour y définir les règles qui dérogent au droit commun du Code de justice administrative et les procédures juridictionnelles spécifiques au contentieux des étrangers (p. 37).

Le même rapport s’est interrogé sur la nécessité de statuer en urgence et dans l’affirmative, sur la procédure qui permet de concilier « au mieux l’exercice effectif du droit au recours et l’impératif de célérité du procès » (p. 38). En matière de séjour et d’éloignement, le recours à l’urgence dépend de d’une perspective à brève échéance d’exécution forcée. Sur cette base d’évidence, il a été proposé de faire relever de la procédure ordinaire qui vient d’être relatée l’ensemble des refus de titre de séjour qui sont accompagnés d’une mesure d’éloignement et l’ensemble des obligations de quitter le territoire qui ne sont pas assorties d’une mesure de contrainte. L’absence de perspective d’éloignement à brève échéance justifierait ainsi le recours à la procédure la moins dérogatoire du droit commun. Dans le même temps, la durée pendant laquelle une obligation de quitter le territoire pourrait être assortie d’une assignation à résidence ou d’un placement en rétention serait étendue. Au contraire, lorsque des mesures de contrainte auraient été prononcées, la procédure juridictionnelle doit être accélérée pour limiter dans le temps cette contrainte et articuler l’intervention du juge avec les exigences de l’action administrative. Le rapport propose de réserver la procédure la plus rapide aux cas dans lesquels l’étranger est placé en rétention et de rendre applicable la seconde procédure d’urgence en cas d’assignation à résidence. Le rapport suggère enfin d’unifier la contestation de l’obligation de quitter le territoire (et des décisions qui l’accompagnent) avec celle relative au séjour prise simultanément pour mettre fin à la séparation des contentieux de l’éloignement et du séjour lorsque l’obligation de quitter le territoire relève du juge unique statuant en urgence. Cette réorganisation concernait également les réadmissions décidées sur le fondement des articles L. 531‐1 et suivants du code.

4/ Départ forcé des étrangers en détention

Dans son rapport (p. 32), le Conseil d'État a pointé « l’insuffisante coordination entre les administrations pénitentiaire et préfectorale [qui] conduit à ce que l’adoption des mesures d’éloignement ne puisse pas être correctement anticipée ». Il en résulte des placements en rétention de longue durée qui auraient pu être évités et à faire peser sur l’administration pénitentiaire la notification de la mesure d’éloignement forcé (au risque de commettre une irrégularité). Un dispositif d’échange d’informations entre les services pénitentiaires et préfectoraux existe pourtant (CPP, art. D. 155 et C. étrangers, art. L. 541-2).

5/ Contentieux de la rétention

Le rapport a formulé plusieurs propositions pour améliorer les délais de jugement (p. 50) : recours à l’aide à la décision ; création de chambres spécialisées dans le cadre d’une « spécialisation [qui] doit demeurer limitée dans le temps et ne pas être réservée aux magistrats en début de carrière » ; outils numériques dès lors que « le droit des étrangers se prête particulièrement à des échanges et à un partage de l’actualité jurisprudentielle entre magistrats ».

6/ Éloignement du candidat à l’asile

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 a prévu que le candidat à l’asile visé par une mesure d’expulsion, une interdiction judiciaire du territoire ou une interdiction administrative de retour pouvait être assigné à résidence ou placé en rétention le temps pendant l’examen de sa demande et, en cas de décision de rejet ou d’irrecevabilité, dans l’attente de son départ. Elle a par ailleurs introduit une nouvelle voie de recours devant le juge administratif pour en suspendre l’exécution dans l’attente de l’expiration du délai de recours devant la Cour nationale du droit d’asile ou pour le moins jusqu’à sa décision si celle-ci est saisie. Il est fait droit à cette demande si l’intéressé présente des « éléments sérieux de nature à justifier, au titre de sa demande d’asile », la suspension de l’exécution de la mesure d’éloignement ne mettant pas fin à l’assignation à résidence ou à la rétention (C. étrangers, art. L. 571-4 et L. 743‐3).

Cette voie de recours avait été dénoncée par l’avis n° 394206 rendu le 15 février 2018 par la section de l’Intérieur du Conseil d’État sur le projet de loi, estimant que le tribunal empiéterait sur l’office de la Cour. Le rapport du Conseil d'État rendu public en octobre 2020 (p. 50) a réitéré ces réserves et d’évaluer cette procédure. Le Conseil d’État s’interroge sur « leur utilité réelle dans l’accélération de l’éloignement des personnes concernées et dans la cessation de leur prise en charge au titre de l’accueil des demandeurs d’asile, au regard de leur lourdeur et de la complexité procédurale qu’elles induisent ». A minima, le rapport suggère de recentrer la loi sur la lutte contre les demandes d’asile dilatoires ou détournées pour prévoir que lorsque le droit au maintien sur le territoire a cessé avant que le juge de l’asile ne statue et qu’une mesure d’éloignement a été édictée, le recours tendant à ce que le juge administratif de droit commun suspende l’exécution de cette mesure jusqu’à ce que la Cour nationale du droit d'asile statue relève d’une procédure contentieuse d’urgence.

7/ Contentieux de l'asile

Le rapport du Conseil d'État (p. 52) a suggéré une simplification du mode de calcul de la computation du délai de recours en cas de demande d’aide juridictionnelle. En l’état du droit, l’article 9‐4 de la loi n° 91‐647 du 10 juillet 1991 prévoit que l’aide doit être sollicitée dans les 15 jours suivant la notification de la décision de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, le délai de recours d’un mois étant alors suspendu. Pour le Conseil d'État, la loi complique la détermination de l’échéance finale du délai final. Le rapport suggère de prévoir plutôt une règle d’interruption du délai de recours qui n’aurait pas pour conséquence d’allonger la durée globale séparant la décision de l’Office de la saisine de la Cour si la demande d’aide demeure encadrée dans un délai de 15 jours et si le délai qui recommence à courir après la décision définitive sur l’admission à l’aide juridictionnelle est identique. Plus encore, le rapport estime qu’au regard des taux de contestation des décisions de l’Office (environ 85 %) et d’attribution de l’aide, « l’affirmation d’un principe d’attribution de cette aide de plein droit […] mériterait à tout le moins d’être étudiée. »

S'agissant du contentieux du transfert des demandeurs d'asile, le rapport (p. 28) a pointé les dysfonctionnement d’un dispositif qui est source d’un contentieux de masse (14 000 affaires enregistrées en 2019 devant les tribunaux administratifs, soit 15 % du contentieux des étrangers de premier ressort) très largement privé de sens. Ce contentieux est tout d’abord entretenu par des manœuvres dilatoires qui conduisent certains étrangers à déposer une demande d’asile en France, alors qu’un autre État est responsable de leur demande. Il est alors recherché un dépassement du délai de 18 mois au terme duquel la France doit examiner leur demande. Par ailleurs, les dispositions du règlement « Dublin III» aboutissent à faire échec aux recours en appel dans la mesure où l'introduction d'un recours devant le tribunal administratif contre la décision de transfert interrompt le délai de transfert de six mois. Ce délai court à compter de l'acceptation du transfert par l'État requis et recommence à courir à compter de la date du jugement en première instance. L’appel n’interrompt donc pas ce nouveau délai et son expiration entraîne la responsabilité de l'État requérant pour l’examen de la demande d’asile (CE, 24 sept. 2018, Mme Kahsay et M. Teweldebrehan, n° 420708 ). En l’absence d’une nouvelle interruption du délai par l’introduction d’un appel, le rapport a observé que « les cours administratives d’appel ne [pouvaient] guère statuer en temps utile, ce qui tend à remettre en cause la pertinence de l’ouverture de la voie de l’appel » faute de décision avant l’expiration du délai de transfert. Le litige a en effet perdu son objet car le transfert ne peut plus être effectué (CE, 27 mai 2019, Min. Int. c/ M. et Mme Saïd, n° 421276). Le rapport a proposé de soumettre le contentieux de la décision de transfert à une procédure d’urgence qui imposerait de saisir le juge administratif dans les 7 jours et même 48 heures en cas de placement en rétention (p. 38 suiv.). Ce régime contentieux serait applicable aux autres mesures relatives à la mise en œuvre du règlement « Dublin III », notamment les décisions par lesquelles les préfets refusent de reconnaître la compétence de la France. Suivant la même logique, les décisions qui refusent, retirent ou limitent le bénéfice des conditions matérielles d’accueil aux demandeurs d’asile relèveraient d’un examen prioritaire pour éviter de mobiliser les procédures de référé. Enfin, l’impératif de célérité devrait conduire à ce que le délai de transfert ne puisse être interrompu qu’une seule fois par un recours devant le tribunal administratif, de sorte que le rapport suggère de supprimer la voie d’appel.

Enfin, le rapport s'est prononcé sur la compétence de la Cour nationale du droit d’asile pour juger les recours dirigés contre toutes les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides relatives aux demandes tendant à l’obtention de la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire (C. étrangers, art. L. 731-2). Cette compétence s’étend aux refus d’enregistrer une demande introduite par fraude, aux décisions mettant fin au statut de réfugié et, compétence consacrée par la réforme du 29 juillet 2015, aux décisions par lesquelles le directeur général de l’Office refuse, en application de l’article L. 551-3 du code, d’enregistrer une demande d’asile présentée tardivement par un étranger maintenu en rétention (CE, 23 déc. 2016, n^os 403971, 403975 et 403976). Le rapport a proposé de revenir sur cette solution pour exclure la compétence de la Cour nationale du droit d’asile s’agissant de décisions de pure procédure et « afin que le juge de l’asile n’ait à statuer que sur les litiges supposant d’apprécier le besoin de protection internationale du demandeur » (p. 49). Suivant cette suggestion (qui relève de la seule responsabilité du Conseil d'État !), la Cour continuerait de statuer sur les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides rejetant au fond les demandes d’asile présentées en rétention.

 

Conséquences dommageables d’un refus de prise en charge matérielle d’un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livres 3 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 2201

En refusant la prise en charge dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile d’une femme enceinte, mère d'un jeune enfant et titulaire d’un récépissé valant titre de séjour provisoire de six mois, le préfet commet une faute de nature à engager la responsabilité de l'État.

Dans le cas présent, le refus avait conduit l’intéressée à s'abriter avec son enfant dans le hall d'un établissement de santé puis dans une église alors qu’elle était enceinte de huit mois entre le 15 mai 2014 (date de dépôt de sa demande d'asile) et le 25 juin 2014 (date de son hospitalisation en vue de son accouchement) puis entre le 7 juillet 2014 (date de sa sortie d'hôpital) et le 10 juillet 2014 (date à laquelle un hébergement lui a été proposé). Alors que les services sociaux du centre hospitalier avaient à de nombreuses reprises attiré l'attention du préfet sur cette situation, ce dernier s’était abstenu de remplir son obligation de fournir des conditions d'accueil comprenant l'hébergement, la nourriture et l'habillement (sur ces conditions, C. étrangers, art. L. 744-1 suiv.).

Cette carence fautive de l'État engage la responsabilité de l’État au titre des troubles des conditions d'existence. Ces troubles doivent être appréciés en tenant compte du montant de la prise en charge dont l’intéressée a été privé mais également des conditions d'hébergement, de nourriture et d'habillement qui ont perduré du fait de la carence de l'État et du nombre de personnes dont le demandeur d'asile a la charge (CE, 8 juill. 2020, n° 425310).

Effet d'une naturalisation sur le statut de réfugié et les bénéficiaires du principe d'unité de la famille

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 2231 et 2250

La naturalisation d'un réfugié statutaire entraîne deux conséquences (CE, 1^er juill. 2020, n° 423272):

1/ Cette naturalisation constitue un motif légitime de cessation de son statut. Si le pays de la protection duquel l'intéressé pourrait se réclamer à la suite de sa naturalisation n'est pas la France, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides peut mettre fin au statut de réfugié. Dans le cas où il est devenu français et jouit ainsi de tous les droits attachés à cette qualité (Cf. C. civ., art. 22 : « La personne qui a acquis la nationalité française jouit de tous les droits et est tenue à toutes les obligations attachées à la qualité de Français. »), au premier rang desquels la protection des autorités françaises, la naturalisation entraîne par elle-même la fin de ce statut. Dans cette hypothèse, l’Office n’est pas tenu de formaliser sa décision et de respecter la procédure prévue par les articles L. 724-1 et L. 724-2 du Code des étrangers.

2/ L’acquisition d'une nouvelle nationalité par le conjoint d'un réfugié statutaire au titre de l'unité de la famille constitue un changement dans les circonstances qui ont justifié la reconnaissance de la qualité de réfugié. L’Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d'asile apprécient dans ce cas si l'intéressé doit continuer à bénéficier de la protection qui lui a été accordée. Lorsque son conjoint est devenu français, la personne ayant obtenu la qualité de réfugié au titre de l'unité de la famille bénéficie, quoi qu’il en soit, d’un titre de séjour en application de l'article L. 314-9, 3° du Code des étrangers.

Obligation de quitter le territoire sans délai visant un étranger détenu ou retenu

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 1503

Pour rendre opposable le délai de recours contre une obligation de quitter le territoire, l'administration doit mentionner dans la notification les délais et voies de recours contentieux et les délais des recours administratifs préalables obligatoires (Cf. CJA, art. R. 421-5). Elle n'est en principe pas tenue d'ajouter d'autres indications, notamment les délais de distance, la possibilité de former un recours gracieux ou hiérarchique facultatif ou la possibilité de former une demande d'aide juridictionnelle. Lorsqu’elle ajoute des mentions supplémentaires qui ne sont pas obligatoires, elle doit veiller à ne pas faire naître d'ambiguïtés de nature à induire en erreur les destinataires des décisions dans des conditions telles qu'ils pourraient être privés du droit à un recours effectif (sur cette exigence, CE, 16 oct. 2017, n° 411169).

En cas de rétention ou de détention, l'étranger qui souhaite contester une obligation de quitter le territoire sans délai peut adresser sa requête à l'administration chargée de la rétention ou au chef d'établissement pénitentiaire dans les 48 heures. Son recours n’est cependant pas tardif, même s’il parvient au greffe du tribunal administratif après l'expiration du délai de recours. Admise par le décret du 28 octobre 2016 pris pour l'application de la réforme du 7 mars 2016 (CJA, art. R. 776-29 et R. 776-31), cette faculté doit figurer dans l’arrêté portant obligation de quitter le territoire qui est notifié à l’étranger retenu ou détenu (CE, 10 juin 2020, n° 431179).

Contestation des modalités d'entretien avec les services de préfecture

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 845

Un avis du Conseil d'État du 1er juillet 2020 apporte deux séries de précision importantes sur les modalités d'entretien avec les services de la préfecture en vue de la délivrance d'un titre de séjour (CE avis, 1^er juill. 2020, n° 436288):

1/ Le Code des étrangers, notamment ses articles R. 311-12 et R. 311-12-1, ne fixe pas de délai déterminé dans lequel le préfet serait tenue de recevoir un étranger, à sa demande, dans le cadre du dépôt de sa demande de titre de séjour. Si le droit à l’examen d’une situation individuelle n’a pas été spécifiquement organisé par le Code des étrangers, le demandeur peut se prévaloir de plusieurs garanties. Ainsi, eu égard aux conséquences de la réponse de l’administration, notamment sur le droit à se maintenir en France et à y travailler, les services de la préfecture doivent recevoir l’intéressé après avoir fixé un rendez-vous. Si son dossier est complet, ils doivent par ailleurs procéder à l'enregistrement de la demande dans un « délai raisonnable ».

2/ La convocation d’un étranger par les services de la préfecture pour déposer une demande de titre de séjour a pour unique objet de fixer la date à laquelle il sera en principe procédé à l'enregistrement de la demande. Pour cette raison, la convocation ne peut pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il en est autrement si l'étranger souhaite que la date de convocation soit avancée et qu’un refus lui est opposé. Le recours peut être si besoin assorti d’une action en référé suspension. S'il considère que l’intéressé remplit les conditions posées par l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, le juge des référés peut enjoindre au préfet d'avancer la date initialement proposée.

Par ailleurs, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'avancer un rendez-vous, le juge de l'excès de pouvoir se prononce au regard des circonstances prévalant à la date de sa décision. Il exerce à cette occasion un contrôle normal sur le respect du délai raisonnable qui s'apprécie notamment en fonction de la durée et des conditions du séjour de l'étranger en France, de la date et du fondement de sa demande de titre et de sa situation personnelle et familiale. Si la date de rendez-vous sollicitée est dépassée, le juge constate que le litige a perdu son objet.

Dans le cas contraire, il est tenu compte du nombre de demandes de rendez-vous en attente et des capacités de traitement de la préfecture concernée. Sur la base de ces éléments, le juge enjoint au préfet de proposer un nouveau rendez-vous dans un délai déterminé. Si la situation le justifie, il peut préciser un délai maximal dans lequel l’entretien est organisé. Il en va de même pour le juge des référés lorsqu'il suspend l'exécution du refus de modification de la date de rendez-vous.

Nature du dispositif de régularisation législatif

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), § 762

Par principe, lorsque la loi prescrit l'attribution de plein droit d'un titre de séjour à un étranger, son bénéficiaire ne peut pas faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français. Tel n'est pas le cas de l'article L. 313-14 du Code des étrangers qui, se rapportant à une mesure de régularisation, ne prescrit pas la délivrance d'un titre de plein droit. La loi laisse en effet au préfet un large pouvoir pour apprécier si l'admission au séjour d'un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels dont l'intéressé se prévaut. Infirmant la position de certaines cours administratives d’appel (V. par ex., CAA Paris, 7 nov. 2013, n° 13PA00251), le Conseil d'État estime que le législateur n'a ainsi pas imposé à l’administration d'examiner d'office si l'étranger remplit les conditions prévues par ce dispositif ni, le cas échéant, de consulter d'office la commission du titre de séjour quand l'intéressé est susceptible de justifier d'une présence habituelle en France depuis plus de dix ans (CE, 29 juill. 2020, n° 428231).

Information de l'étranger visé par une obligation de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis édition 2021, C. étrangers, livre 1 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 984 et 1019

Pour rendre opposable le délai de recours contentieux, l'administration doit faire figurer dans la notification de ses décisions la mention des délais et voies de recours contentieux et les délais des recours administratifs préalables obligatoires (CJA, art. R. 421-5). Elle n'est en principe pas tenue d'ajouter d'autres indications, notamment les délais de distance, la possibilité de former des recours gracieux et hiérarchiques facultatifs ou la possibilité de former une demande d'aide juridictionnelle. En ajoutant des mentions supplémentaires qui ne sont pas obligatoires, l’administration doit veiller à ne pas faire naître d'ambiguïtés de nature à induire en erreur les destinataires des décisions dans des conditions telles qu'ils pourraient être privés du droit à un recours effectif (sur cette exigence, CE, 16 oct. 2017, n° 411169).

En cas de rétention ou de détention, l'étranger qui souhaite contester une décision soumise à un délai de recours bref comme une obligation de quitter le territoire sans délai peut adresser sa requête, dans le délai de recours, à l'administration chargée de la rétention ou au chef d'établissement pénitentiaire. Son recours n’est pas tardif, même s’il parvient au greffe du tribunal administratif après l'expiration du délai de recours. Admise par le décret du 28 octobre 2016 pris pour l'application de la réforme du 7 mars 2016 (CJA, art. R. 776-29 et R. 776-31), cette faculté doit figurer dans l’arrêté portant obligation de quitter le territoire notifié à un étranger retenu ou détenu (CE, 10 juin 2020, n° 431179).

Accès des étudiants étrangers aux universités françaises

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livres 3 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 486

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’augmentation des droits d’inscription à l’université (l’arrêté du 19 avril 2019 prévoyait des droits pour les « étudiants en mobilité internationale » de 2 770 euros pour une licence et 3 770 euros pour un master), le Conseil constitutionnel avait interprété de manière inédite le treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit que « La Nation garantit l’égal accès […] de l’adulte à l’instruction […] L’organisation de l’enseignement public gratuit […] à tous les degrés est un devoir de l’État » (Cons. const., 11 oct. 2019, déc. n° 2019-809 QPC). Il avait étendu le périmètre de cette disposition à l’enseignement supérieur en estimant que « l’exigence constitutionnelle de gratuité s’applique à l’enseignement supérieur public ». Sans doute, cette exigence n’interdit pas une contribution des usagers. Toutefois, ces « droits d’inscription [doivent être] modiques » et perçus en tenant compte « des capacités financières des étudiants ».

Cette notion de modicité a fait l’objet d’une interprétation toute singulière par le Conseil d'État (CE, 1^er juill. 2020, n° 430121, UNEDESEP et autres). Le « caractère modique des frais d’inscription » doit être apprécié au regard du coût des formations et des exonérations accordées pour que les frais perçus « ne fassent pas obstacle, par eux-mêmes, à l’égal accès à l’instruction ».

Pour apprécier cette exigence, il a été observé que le coût annuel moyen d’une formation avait été évalué à 10 210 euros par la Cour des comptes en  novembre  2018  et  9 660  euros  par  un  rapport  d’information  de l’Assemblée nationale du 13 mars 2019. Il en a été déduit que les  frais  d’inscription  à  la  charge  des  étudiants  en  mobilité internationale ne représenteraient pour la licence que 30 % du coût total et 40 % pour un master, cette proportion étant corrigée par des exonérations totales ou partielles accordées sur décision du ministre des Affaires étrangères ou du président  d’établissement. Sur cette base à bien des égards discutables (le coût d’un diplôme varie considérablement entre les filières et les années d’étude), il en a été conclu que l’arrêté n’avait pas méconnu les exigences du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

Le Conseil d'État n’a par ailleurs pas décelé une méconnaissance du principe d’égalité entre usagers du service public. Le gouvernement peut en effet fonder une modulation des droits d’inscription au regard des objectifs du service public de l’enseignement supérieur, parmi lesquels figure celui de former les individus susceptibles de contribuer à la vie économique, sociale, scientifique et  culturelle de la nation et à son développement. Sur cette base, il peut distinguer la situation des étudiants français ou étrangers ayant vocation à être durablement établis sur le territoire national de celle des étudiants étrangers venus en France spécialement pour s’y former. La différence de traitement qui en résulte a été jugée en rapport avec cette différence de situation et n’est pas apparue manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi. De manière particulière, le Conseil a écarté un argument de bon sens selon lequel l’augmentation des droits d’inscription applicables aux étudiants en mobilité internationale ne permettrait pas d’améliorer l’attractivité de la France et ne constituerait pas un levier de financement pour l’enseignement supérieur. Sans autre explication, il a été objecté que l’arrêté du 19 avril 2019 n’était pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Manquement à l'assistance matérielle des candidats à l'asile

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1423

L’article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme n’oblige pas les États à garantir un droit au logement ou une assistance financière aux réfugiés pour leur permettre de maintenir un certain niveau de vie (CEDH, 2 juill. 2020, n° 28820/13, NH et autres c/ France, § 160). Dans l’hypothèse où un demandeur d’asile est dans une situation de dénuement total, ils peuvent toutefois être contraint de fournir un hébergement ou des conditions matérielles décentes. Leur responsabilité peut ainsi être engagée lorsqu’une personne totalement dépendante d’une aide publique est confrontée à l’indifférence des autorités au point de menacer sa dignité (§ 164).

Dans l’affaire jugée le 2 juillet 2020, les requérants qui étaient isolés sur le territoire français n’étaient pas autorisés à travailler. Pour subvenir à leurs besoins fondamentaux, ils dépendaient donc d’une assistance matérielle et financière à laquelle ils pouvaient légalement prétendre pendant l’examen de la procédure. Pourtant, il s’est écoulé respectivement 28, 95 et 131 jours entre l’engagement de leur démarche et leur admission au titre de l’asile. Ils ont finalement attendu 133, 185 et 190 jours avant de percevoir une allocation. Tout en prenant acte de l’augmentation continue du nombre de demandeurs d’asile depuis 2007 et de la saturation des structures, la Cour a constaté que ces faits ne s’inscrivaient pas dans un contexte d´urgence humanitaire engendré par une crise migratoire majeure (§ 182). Pour cette raison, elle a estimé que les autorités avaient manqué à leurs obligations légales en exposant les requérants à un « traitement dégradant témoignant d’un manque de respect pour leur dignité » (§ 184).

De telles conditions d’existence, combinées avec l’absence de réponse adéquate de l’administration et le fait que les juridictions internes leur ont systématiquement opposé le manque de moyens des pouvoirs publics, ont atteint le seuil de gravité requis par l’article 3 de la Convention pour trois des quatre requérants.

Aménagement du régime des titres de séjour (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livres 3 et 7 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis)

La loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 aménage les conditions de validité de plusieurs catégories de titre de séjour :

• Jusqu'à la date de reprise des cours dans les établissements d'enseignement supérieur, les étudiants étrangers présents en France au16 mars 2020 et titulaire de la carte de séjour temporaire « étudiant » sont autorisés à titre dérogatoire à exercer une activité salariée dans la limite de 80 % de la durée de travail annuelle, contre 70 % (art. 8).
• Durant l'état d'urgence sanitaire et dans les six mois à compter du terme de situation (10 juillet), l'étranger présent en France à la date du 16 mars 2020 et titulaire de la carte de séjour pluriannuelle « travailleur saisonnier » est autorisé à séjourner et à travailler en France pendant la ou les périodes fixées par cette carte et qui ne peuvent dépasser une durée cumulée de neuf mois par an (art. 9).
• La durée de validité de plusieurs documents de séjour délivrés sur le fondement du Code des étrangers ou d'un accord bilatéral arrivés à expiration entre le 16 mai 2020 et le 15 juin 2020, est prolongée de 180 jours : visas de long séjour ; titres de séjour (à l'exception de ceux délivrés au personnel diplomatique et consulaire étranger) ; autorisations provisoires de séjour ; récépissés de demandes de titres de séjour (art. 15).
  Pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, les titulaires d'un visa de court séjour et ceux exemptés de l'obligation de visa qui, en raison de restrictions de déplacement, sont contraints de demeurer sur le territoire national au-delà de la durée maximale de séjour autorisée peuvent prétendre à une autorisation provisoire de séjour dont les modalités d'application seront précisées par décret. Par ailleurs, la durée de validité des attestations de demande d'asile arrivées à expiration entre le 16 mai 2020 et le 15 juin 2020 est prolongée de 90 jours.
• Les articles L. 311-4, L. 311-5, L. 311-5-1, L. 311-5-2,  312-2, L. 511-1 et L. 765-2 sont modifiés ; le terme « récépissé » est notamment remplacé par le terme « documents provisoires » (art. 15).
• Le bénéfice de l'allocation pour demandeur d'asile est prolongé pour les personnes qui auraient cessé d'y être éligibles à compter du mois de mars 2020 jusqu’au 31 mai 2020 et, pour les personnes admises à la qualité de réfugié ou de protégé subsidiaire, jusqu’au 30 juin 2020 (art. 17).

Enfin, l’article 59 de la loi autorise le gouvernement à prendre dans un délai de douze mois à tirer par ordonnances les conséquences de la fin de la période de transition prévue à l'article 126 de l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne pour notamment préserver la situation des ressortissants britanniques résidant en France ou y exerçant une activité.

Réforme du statut du droit souple de l'administration

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 203 suiv.

Un arrêt de section du Conseil d'État du 12 juin 2020 bouleverse la nébuleuse des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Abandonnant la distinction entre les circulaires, mesures d’ordre intérieur et lignes directrices, l’arrêt emprunte la voie ouverte par la jurisprudence « Fairvesta » (ass., 21 mars 2016, n° 368082) pour considérer que les documents de portée générale émanant d'autorités publiques (matérialisés ou non) tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des « effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre ». Ont « notamment » de tels effets les documents qui ont un « caractère impératif » ou présentent des « lignes directrices ». Saisi d’un recours, le juge de l’excès de pouvoir doit tenir compte de la nature et des caractéristiques du document en cause et du pouvoir d'appréciation de son auteur. Le document est « notamment » annulé s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme supérieure.

La section du Conseil d'État s’est prononcée sur le statut de la « note d'actualité » du 1^er décembre 2017 de la police aux frontières qui avait diffusé une information relative à l'existence d'une « fraude documentaire généralisée en Guinée (Conakry) sur les actes d'état civil et les jugements supplétifs ». Elle préconisait en conséquence aux agents de formuler un avis défavorable pour toute analyse d'un acte de naissance guinéen. Compte tenu de ces effets notables sur la situation des ressortissants guinéens, le recours pour excès de pouvoir a été admis.

Cette note de portée générale n’a pas été assimilée à une « décision » au sens de l'article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l'administration relatives à la signature des décisions et aux mentions relatives à leur auteur.

Par ailleurs, alors que l'article 47 du Code civil dispose qu’un acte d'état civil émanant d’un État étranger fait foi, sauf s’il est irrégulier, falsifié ou factuellement erroné, il a été observé que la note préconisait l'émission d'un avis défavorable pour toute analyse d'acte de naissance guinéen et en suggérait à ses destinataires la formulation. Elle n’interdisait toutefois pas de procéder à un examen au cas par cas des demandes émanant de ressortissants guinéens et d'y faire droit si besoin. Le Conseil d'État ne l’a donc pas annulée (CE, sect., 12 juin 2020, n° 418142, GISTI).

Aménagement du contentieux de l'asile (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1393 suiv.

Dans sa rédaction tirée de l’ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020, l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 a temporairement modifié les dispositions de l’article L. 731-2 du Code des étrangers pour étendre la procédure de juge unique à l’ensemble des recours. Cette extension devait s’appliquer jusqu’à la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire (fixée au 10 juillet 2020) pour les affaires n’ayant pas fait l’objet d’une audience au 15 mai 2020.

Pour apprécier la légalité de cette modification substantielle des règles de jugement, le Conseil d'État a observé que la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 avait subordonné les mesures d’adaptation des règles de procédure aux exigences de l’épidémie. Certes, la Cour nationale du droit d'asile a été confrontée à des difficultés particulières de fonctionnement et à une forte proportion de juges susceptibles d’être vulnérables au virus. L’aménagement aux règles de jugement a toutefois été jugé ni nécessaire, ni proportionné au regard de l’habilitation ouverte par la loi du 23 mars 2020 compte tenu de son caractère général et systématique et de l’importance que revêt la garantie d’un examen du recours par une formation collégiale pour les demandeurs d’asile. Pour ces raisons, le Conseil d'État a suspendu le dispositif dérogatoire qui devait s’appliquer à compter du 15 juin 2020 (CE, ord., 8 juin 2020, n° 440717, 440812, 440867, Ass. Elena France et autre).

Maintien en rétention des étrangers malades (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1393 suiv.

Le juge des référés du tribunal administratif de Paris avait enjoint de lever la rétention des étrangers testés positifs au covid-19 et de les orienter vers un centre placé sous le contrôle de l'Agence régionale de santé. Ce jugement a été invalidé par le Conseil d'État qui a pris acte d'un certain nombre de réaménagements du centre de rétention de Vincennes permettant notamment une stricte séparation pour accueillir des étrangers malades (CE, réf., 7 mai 2020, n° 440255, Ass. Avocats pour la défense des droits des étrangers).

Pour justifier son ordonnance, le juge des référés a mis en avant le nombre très réduit d'étrangers contaminés (un seul étranger testé positif au jour de l’audience) et les risques estimés supérieurs à ceux encourus en cas de transfert dans un centre spécialisé. Sur ce dernier point, l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France a informé le préfet de police de Paris qu'elle n'était pas en mesure d'accueillir des personnes susceptibles de présenter un risque important de trouble à l'ordre public. La faible perspective d'éloignement des étrangers testés positifs n’a pas été retenue au motif que la crise sanitaire n'a pas mis fin à l'éloignement des étrangers du territoire. Sur ce point, l’ordonnance a révélé un chiffre assez étonnant : 68 étrangers retenus dans plusieurs centres de rétention ont fait l'objet d'un éloignement depuis le 17 mars 2020 et 94 étrangers de cinq nationalités étaient en instance d’éloignement forcé… sous réserve de l'accord des États concernés.

La conclusion de l’ordonnance interroge tout de même. Le Conseil d'État estime que s'il est acquis qu'aucun étranger contaminé ne saurait faire l'objet d'un éloignement tant qu'il demeure malade et contagieux, il n’apparaît pas que les perspectives d'éloignement effectif du territoire « une fois guéri, seraient, par principe, inexistantes ». Certes, comme le note l’ordonnance, il appartient en tout état de cause au juge des libertés et de la détention de mettre fin à la rétention s'il estime que l'éloignement de l'étranger n'est pas ou n'est plus envisageable. Mais si l’on suit la logique du Conseil d'État, un étranger peut être malade en rétention, soigné en conséquence sur place puis, dans le délai de 90 jours, être éloigné...

Accueil des demandeurs d'asile (covid-19)

Code Lexis-Nexis édition 2020, C. étrangers, livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), p. 1393 suiv.

Le demandeur d’asile doit être mis en possession d’une autorisation provisoire de séjour jusqu’à ce qu’il ait été statué sur son dossier et des conditions d’accueil lui permettant de satisfaire à ses besoins. Dans le contexte d’épidémie de covid-19 et alors qu’une circulaire du 16 mars 2020 du ministre de l’Intérieur avait indiqué aux préfets que cet accueil figurait au nombre des missions à assurer, les guichets uniques pour demandeurs d’asile d’Ile-de-France ont suspendu leur activité à compter du 17 mars. Cette fermeture devait être accompagnée de la poursuite de l’enregistrement des candidats vulnérables et d’un recensement des personnes manifestant l’intention de présenter une demande d’asile. Cette double garantie avait conduit le juge des référés du Conseil d’Etat à écarter le 9 avril 2020 une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile (CE, réf., 9 avr. 2020, n° 439895, Mouvement citoyen Tous Migrants et autres).

L’ordonnance du 30 avril 2020 a constaté que ces engagements n’avaient pas été respectés (CE réf., 30 avr. 2020, n° 440250, Ligue des droits de l’Homme et autres). Il a ainsi été observé que le dispositif de permanence en préfecture était peu actif et méconnu des intéressés et des associations. Le recensement des personnes ayant l’intention de présenter une demande d’asile n’a par ailleurs pas été mis en œuvre. Pour justifier cette situation, le ministère de l’Intérieur a fait valoir l’impossibilité de disposer d’un minimum d’agents et les difficultés pour accueillir les demandeurs d’asile dans des conditions de sécurité sanitaire satisfaisantes. Ces difficultés n’ont pas été jugées insurmontables, des rendez-vous téléphoniques permettant notamment d’éviter un regroupement désordonné de demandeurs d’asile. En conséquence, il a été enjoint au ministre de l’Intérieur de rétablir en Ile-de-France l’enregistrement des demandes d’asile (en priorité des personnes vulnérables) en coordination avec l’Office français de l'immigration et de l'intégration.

Le Conseil a en revanche écarté le risque pour les étrangers en situation irrégulière qui manifesteraient l’intention de déposer une demande d’asile d’être exposés à une mesure d’éloignement. Le ministre a en effet adressé une instruction qui prévoit de ne décompter qu’à partir de la fin de l’état d’urgence sanitaire le délai de 90 jours depuis l’entrée en France au terme duquel le préfet peut placer une demande d’asile en procédure accélérée (C. étrangers, art. L. 732-2, III, 3°).