Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Annulation d’un visa délivré dans le cadre du droit de l’Union européenne

Code Litec 2012, Annexes 2 et 5

Si le droit de l'Union européenne régit les conditions de délivrance, d'annulation ou d'abrogation des visas, il ne contient pas de règles prévoyant des sanctions pénales en cas de violation de ces conditions. Tout au plus, le candidat au séjour est informé lors de sa demande de visa que toute fausse déclaration entraînera l'annulation de ce document et pourra entraîner des poursuites pénales. Il reste que la législation de l'Union oblige chaque État membre à prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives pour assurer un objectif communautaire. Pour cette raison, le droit de l'Union ne s'oppose pas à des poursuites pénales dirigées contre toute personne qui aide un ressortissant d'un État tiers à séjourner illégalement. Il impose même, de manière expresse, à l'État concerné d'engager de telles poursuites. Pour cette raison, les autorités locales peuvent sanctionner pénalement le titulaire d'un visa obtenu frauduleusement, alors même que ce document n’a pas été préalablement annulé (CJUE, 10 avr. 2012, aff. n° C-83/12).

Garde à vue et directive "retour"

Code Litec 2012, p.430

La grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne était invitée à constater que la peine d’emprisonnement prévue à l’article L. 621-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile était incompatible avec la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 (CJUE gr. ch., 6 déc. 2011, aff. C‑329/11, Achughbabian c/ Préfet du Val-de-Marne). Une telle incompatibilité se serait opposée à la possibilité de prononcer la garde-à-vue d’un étranger soupçonnée d’un délit de séjour irrégulier dès lors que ce placement n’était plus justifié par la perspective de sanctionner pénalement le délit de séjour irrégulier. L’arrêt était d’autant plus attendu qu’il prolongeait l’arrêt El Dridi intervenu alors que la directive « retour » n’avait pas encore été transposée (CJUE, 28 avr. 2011, El Dridi, aff. C‑61/11).
Une première lecture de l’arrêt relativise les effets de cette directive. Il est rappelé que celle-ci se borne à définir un cadre d’exécution des mesures de départ forcé des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et n’ambitionne pas d’harmoniser dans leur intégralité les règles nationales relatives au séjour des étrangers (§ 28). Pour cette raison, elle ne s’oppose pas à une législation pénale qui qualifie le séjour irrégulier de délit et prévoit des sanctions pour dissuader et réprimer la commission d’une telle infraction. La directive ne s’oppose pas non plus à une « arrestation initiale » en vue de la détermination du caractère régulier ou non du séjour. La vérification d’identité de quatre heures et la garde-à-vue entrent dans ce périmètre (§ 30). Il serait même porté atteinte à l’objectif de la directive qui vise à assurer l’éloignement de personnes en séjour irrégulier si les États ne pouvaient pas éviter qu’une personne soupçonnée de séjour irrégulier s’enfuie avant même que sa situation n’ait pu être clarifiée (§ 29). Certes, un étranger ne peut pas être sanctionné pénalement au seul motif qu’il est en situation irrégulière, les États devant d’abord chercher à l’éloigner par la voie administrative. Mais une sanction pénale reste possible en cas de récidive. De même, la commission de plusieurs infractions peut justifier des poursuites pour un séjour irrégulier, l’intéressé n’entrant alors pas dans le champ d’application de la directive « retour ». En contrôlant sur la voie publique un étranger qui n’est pas en mesure d’établir la régularité de son séjour, les autorités sont fondées à le placer en garde-à-vue pour établir si l’article L. 621-1 du code peut être mis en oeuvre pour l’une de ces raisons. On concèdera la fragilité d’une telle conclusion qui offre à l’administration, dans le même temps, la possibilité de préparer le placement en rétention. Cette perspective constitue, on le sait, l’issue statistiquement inéluctable. En 2009, 297 sanctions pénales pour séjour irrégulier ont été prononcées. Dans le même temps, les 77 413 contrôles d’identité d’étrangers en situation irrégulière ont constitué le prélude à 30 270 placements en rétention administrative… Pareille interprétation valide une pratique française qui fait de la garde-à-vue la pierre angulaire de l’obligation de quitter le territoire. Nullement partagée par des observateurs du droit des étrangers mais également des juridictions (V. ainsi CA Aix, 8 déc. 2011, req. n° 11/00383 : « le simple séjour irrégulier en l’absence d’épuisement des mesures coercitives de la directive retour n’étant pas (pénalement) punissable, le placement de l’intéressé en garde-à-vue sur le seul fondement de cette infraction est irrégulier par application de l’article 62-2 du code de procédure pénale qui ne saurait permettre que la garde-à-vue soit simplement destinée à organiser une mesure administrative d’éloignement »), il serait salutaire que des précisions soient apportées par la Cour de cassation, par le Conseil constitutionnel (qui a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur ce point) et, mieux encore, par le législateur qui pourrait définir un cadre de garde-à-vue adapté au droit des étrangers.
Car, dans le même temps, la Cour de justice fragilise l’état du droit français en confirmant l’analyse développée, quelques mois plus tôt, dans l’arrêt El Dridi. Certes, par principe, la législation pénale sanctionnant le séjour irrégulier des étrangers relève de la compétence des États. Toutefois, ces derniers ne sauraient appliquer une réglementation pénale susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par le droit dérivé (§ 33 et CJUE, 28 avr. 2011, préc., § 53 à 55). Or, « à l’évidence », une peine de prison ne contribue guère à la réalisation effective de l’éloignement. Pour cette raison, l’article L. 621 du code peut faire échec aux normes et procédures établies par la directive, retarder le retour d’un étranger en situation irrégulière et, au final, porter atteinte à l’objectif de la directive (§ 39). Sur ce point, le gouvernement n’était pas fondé à mettre en avant le fait que les peines de prison sont le plus souvent réservées à des étrangers qui commettent d’autres délits ou sont en état de récidive (§ 40). Confirmant l’interprétation exposée dans l’arrêt El Dridi (§ 52 et 60), la Cour en conclut que la directive « retour » s’oppose à une réglementation réprimant le séjour irrégulier par des sanctions pénales et permettant l’emprisonnement d’un ressortissant qui, tout en séjournant irrégulièrement et n’étant pas disposé à quitter ce territoire volontairement, n’a pas d’abord été soumis aux mesures coercitives visées par la directive. Ce point de l’arrêt ne condamne pas en tant que tel les sanctions pénales du séjour irrégulier (C. étrangers, art. L. 621-1 et L. 624-1) et encore moins les pratiques françaises en l’absence de poursuites systématiques. Mais il impose, pour le moins, de corriger la rédaction de ce dispositif pour mettre en conformité ces délits avec les exigences de la directive « retour » telles qu’elles ont été définies par le juge communautaire.

Réadmission d'un candidat à l'asile

Code Litec 2012, p. 569 et 1677

L’article 20 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 prévoit que le transfert du demandeur d'asile vers le pays de réadmission doit être réalisé dans les six mois suivant l'acceptation de la demande de reprise en charge et dix-huit mois si l'intéressé prend la fuite. La notion de fuite vise notamment le cas où un étranger se soustrait de façon intentionnelle et systématique au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant. Dans l'hypothèse où le transfert du demandeur d'asile s'effectue sous la forme d'un départ contrôlé, l'État responsable de ce transfert doit en assurer l'organisation matérielle et accompagner le demandeur d'asile jusqu'à l'embarquement vers son lieu de destination. Une telle obligation recouvre la prise en charge du titre de transport permettant de rejoindre l'État responsable de l'examen de la demande d'asile depuis le territoire français et, le cas échéant et si nécessaire, le pré-acheminement du lieu de résidence du demandeur au lieu d'embarquement. À défaut, si cette dernière obligation n’a pas été remplie par l’administration, le candidat à l’asile est réputé ne pas s’être intentionnellement soustrait à l'exécution de la mesure de réadmission dont il faisait l'objet. Dès lors, à l'expiration du délai de six mois, la responsabilité de l'examen de la demande d'asile incombe à la France (CE réf., 11 oct. 2011, req. n° 353002, Madayev).

Compatibilité des sanctions pénales avec la directive « retour »

Code Litec 2010, p. 391 et 433

Saisie d’une question préjudicielle, la Cour de justice de l’Union européenne a apporté, le 28 avril dernier, un éclairage essentiel sur les modalités de mise en œuvre des mesures de départ forcé visant les ressortissants de pays tiers (CJUE, 28 avr. 2011, aff. C-61/11, Hassen el Dridi). La Cour devait examiner une réglementation italienne prévoyant, à l’instar du droit français, la possibilité d’infliger une peine de prison à un étranger séjournant illégalement. Le recours à cette voie d’action a été jugé dans le cas d’espèce contraire à la directive « retour » du 16 décembre 2008 car l’emprisonnement avait été prononcé au seul motif que l’intéressé n’avait pas respecté une obligation de quitter le territoire. Dans ce cas de figure, les autorités auraient préalablement dû recourir à son éloignement administratif en se conformant à la procédure prévue par la directive.

1. Un premier enseignement général de la décision du 28 avril 2011 se rapporte à l’effet direct de la directive « retour ». En autorisant un particulier à invoquer des dispositions inconditionnelles et précises pour contester le droit national, cet effet permet de surmonter la négligence des États qui n’ont pas respecté le délai de transposition ici fixé au 24 décembre 2010. Au jour de l’arrêt, l’Italie, la France et dix autres pays de l’Union européenne étaient concernés. Dans sa décision, la Cour reconnaît un effet direct aux articles 15 et 16 de la directive (point 46). Ces dispositions portent sur les modalités d’exécution des mesures de départ forcé et, plus particulièrement, sur les motifs de placement en rétention.

L’administration française ne découvre pas avec cet arrêt l’effet direct de la directive « retour ». Ces dernières semaines, plusieurs recours ont conduit des justiciables à dénoncer des mesures de départ forcé en invoquant le bénéfice de ce texte qui avait été initialement présenté, paradoxe de la communautarisation du droit des étrangers, comme l’expression d’une « Europe forteresse » et un pilier de la toute puissance étatique. Dans un avis du 21 mars 2011, le Conseil d’État a admis le bien-fondé de ce raisonnement (CE, avis, 21 mars 2011, req. n° 345978 et 346612, MM. J. et T. – V. sur ce point, S. Slama, JCP A 2011, n° 18, n° 2173). Faisant application de la jurisprudence « Perreux », l’avis pointe deux dispositions jugées suffisamment précises et inconditionnelles (Cf. CE ass., 30 oct. 2009, req. n° 298348). La première se rapporte à la nécessité d’indiquer dans la décision de retour le délai de départ volontaire d’un étranger en instance de reconduite (art. 7). La seconde impose à l’autorité publique de prendre « toutes mesures nécessaires » pour mettre à exécution une décision d’éloignement sans délai ou dont le délai de retour spontané est expiré (art. 8). Au jour de l’avis, ces contraintes étaient méconnues par l’article L. 511-1, II du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui ne prévoyait pas qu’une mesure de reconduite à la frontière puisse être assortie d’un « délai approprié » d’exécution spontanée d’au moins sept jours. Le texte adopté par le Parlement en mai 2011 corrige cette lacune avec un retard coupable si l’on veut bien se souvenir que le Gouvernement avait dévoilé son projet de loi… en février 2010.

2. Tirant les conséquences de l’effet direct des articles 15 et 16 de la directive, la Cour de justice de l’Union européenne a délimité de manière spectaculaire le champ d’application des sanctions pénales qui accompagnent la plupart des dispositifs nationaux de départ forcé.

Sans doute, elle ne condamne pas dans son ensemble le recours à de telles mesures. Cette concession se déduit de la lecture même de la directive qui définit un cheminement procédural entre l’édiction de la décision de départ forcé et sa mise à exécution effective sans imposer aux États de s’en remettre à une technique juridique précise (V. points 34 et 41). Son article 8 habilite notamment les autorités à prendre « toutes les mesures nécessaires pour exécuter » une obligation de quitter le territoire sans délai. La Cour prend acte de cette autonomie institutionnelle pour conclure que « les États membres restent libres d’adopter des mesures, même de caractère pénal, permettant notamment de dissuader ces ressortissants de demeurer illégalement sur le territoire de ces États. » (points 52). Plus particulièrement, les autorités peuvent recourir à des sanctions pénales si « les mesures coercitives n’ont pas permis de parvenir à l’éloignement d’un ressortissant d’un pays tiers qui séjourne sur leur territoire de façon irrégulière. » (point 60)

Pour cette dernière raison, le dispositif pénal qui sanctionne en tant que tel le séjour irrégulier des étrangers n’est pas, par principe, remis en cause. L’autorité ne doit toutefois y recourir qu’après avoir d’abord cherché à éloigner un étranger dans le respect de la procédure prévue par la directive. Dans l’affaire jugée par la Cour de justice, le comportement des autorités italiennes a précisément été dénoncé au motif que la sanction pénale avait été prononcée sans qu’une procédure d’éloignement ait été auparavant engagée. En condamnant ainsi un étranger à une peine de prison au seul motif qu’il s’était déjà abstenu d’exécuter une précédente obligation de quitter le territoire, ces autorités ont usé d’un moyen jugé disproportionné au regard de l’objectif de la directive. Celle-ci vise en effet non à sanctionner les étrangers en situation irrégulière mais à instaurer une « politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier » (point 59).

3. En transposant cette analyse au droit français, deux cas de figure doivent être distingués pour entrevoir les conséquences de l’arrêt de la Cour.

Le premier concerne l’article L. 624-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que le projet de loi adopté en mai 2011 confirme en se bornant à corriger sa rédaction. À l’instar de la réglementation italienne condamnée par la Cour de justice, cette disposition prévoit que l’étranger qui se soustrait à une mesure de départ forcé ou qui ne présente pas les documents de voyage ou d’identité adéquats s’expose à une peine de trois ans de prison. Il nous semble que pareilles poursuites peuvent continuer d’être engagées si les autorités établissent avoir cherché à exécuter la mesure de départ forcé, en toute logique plusieurs fois, et que l’échec est exclusivement imputable à l’étranger concerné (obstruction volontaire, destruction des documents d’identité…). On ne peut guère évaluer la pratique pénale actuelle car le rapport annuel sur l’immigration ne livre plus d’indications chiffrées depuis 2003. Les dernières orientations précisaient d’ailleurs non le nombre de condamnations effectives mais celui des poursuites engagées au titre de l’article L. 624-1 du code (1 769 en 2002).

Un autre pan des sanctions pénales est plus problématique. Il concerne la pénalisation du séjour irrégulier qui expose un étranger à un an de prison (C. étrangers, art. L. 621-1). En engageant des poursuites immédiatement à l’encontre d’une personne qu’elle sait en situation irrégulière, les autorités françaises contreviendraient à l’arrêt de la Cour de justice puisqu’elles s’abstiendraient d’assurer son éloignement par la voie administrative. Si elle se confirme, une telle conclusion fragiliserait grandement les pratiques de l’administration française qui sollicite presque systématiquement un placement en garde à vue après le contrôle d’identité d’un étranger en situation irrégulière, prélude à un placement en rétention. Or, faut-il le rappeler, la garde à vue n’est rendue possible que par l’existence du délit de séjour irrégulier.

Il reste que ces poursuites sont assez rarement engagées au sens où le recours à l’obligation de quitter le territoire sans délai est privilégié et où les parquets se limitent pour l’essentiel aux hypothèses de récidive. Pour le formuler autrement, l’action pénale est ainsi détournée de son objet pour être mise au service de la voie administrative. Pour cette raison, le Gouvernement pourrait fort bien décider de maintenir le délit de séjour irrégulier en estimant que les poursuites ne sont, de fait, engagées qu’à l’encontre de personnes ayant clairement montré leur refus de se soumettre à une mesure de départ forcé.

Dans son interprétation de la directive, la Cour de justice a délimité en ce sens le champ des mesures pénales qui ne doivent, on l’a souligné, que « dissuader (les étrangers) de demeurer illégalement sur le territoire » mais en aucun cas se substituer à l’action administrative. Ce raisonnement renvoie au présupposé général de la directive qui pose deux grands principes. L’un, général, habilite les États à assurer le départ forcé des étrangers en situation irrégulière. Le second porte sur les moyens à mettre en œuvre pour assurer cette finalité. Sur ce point, les États ont souhaité recourir aux « mesures les moins coercitives possibles » (point 39 et Direct., 16^ème consid. et art. 15 § 1). Privilégiant le retour spontané, la directive autorise au plus un placement en rétention dans des cas strictement délimités (risque de fuite, obstruction) et impose aux autorités d’établir une telle nécessité (Direct., art. 15). Pour autant, cette privation de liberté ne vise pas à sanctionner un comportement. Elle ne constitue qu’un moyen destiné à assurer un éloignement effectif.

Droit au séjour attaché à la citoyenneté européenne

Code Litec 2010, p. 1004

L’article 20 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s'oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l'Union de la jouissance effective de l'essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l'Union. Le refus de séjour opposé à un ressortissant tiers dans l'État membre où résident ses enfants en bas âge, ressortissants de cet État, dont il assume la charge entraîne un tel effet et implique pour ces enfants une obligation de quitter le territoire de l'Union pour accompagner leurs parents. Il en est de même si un permis de travail n'est pas octroyé car l’intéressé risque de ne pas disposer de ressources nécessaires pour subvenir à ses propres besoins et à ceux de sa famille. Ce droit au séjour attaché à la citoyenneté européenne à l'ascendant d'un citoyen de l'Union est reconnu indépendamment de l'exercice, par ce dernier, de sa liberté de circulation (CJUE, 8 mars 2011, req. n° C-34/09).

Système « Dublin » et traitements inhumains

Code Litec 2010, p. 512, 908 et 1573

Au terme d’un très long raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la Grèce et la Belgique sur le terrain de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La victime était entrée sur le territoire de l'Union européenne par la Grèce sans déposer une demande de protection comme le prescrit le règlement communautaire nº 343/2003 du 18 février 2003. Il avait par la suite introduit une demande auprès des autorités belges qui l’avaient éloigné vers la Grèce. Sans sous-estimer le poids et la pression de l’afflux de demandeurs d’asile dans ce pays, la Cour a rappelé qu’en raison du caractère absolu de l'article 3, cette situation ne saurait exonérer un État de ses obligations. S’appuyant sur les constats circonstanciés et convergents de plusieurs organisations, elle a dénoncé les conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans ce pays (145 détenus 110 m², un lit pour 17 personnes…). Elle en conclut que de telles conditions constituent un traitement dégradant au sens de l'article 3 de la Convention. Par ailleurs, les États sont tenus à l'obligation de fournir un logement et des conditions matérielles décentes aux demandeurs d'asile en vertu la directive nº 2003/9 du 27 janvier 2003. Pour cette raison, la Cour estime que les conditions d'existence infligées au requérant ont atteint le seuil de gravité requis par l'article 3 de la Convention. En écho à une obligation positive qui interdit à un État de violer indirectement un droit protégé, la Cour a également condamné la Belgique en estimant que lorsqu'ils appliquent le règlement « Dublin », les États doivent s'assurer que la procédure d'asile du pays compétent offre des garanties suffisantes permettant d'éviter qu'un demandeur ne soit expulsé dans son pays d'origine. Or, les autorités belges savaient que l’intéressé n'avait aucune garantie de voir sa demande d'asile examinée sérieusement par la Grèce (V. sur la nécessité de contrôler la capacité d'examen des demandes d'asile de l'autorité de renvoi, CE réf., 20 mai 2010, req. n° 339478 et n° 339479, M. et Mme O). De plus, elles avaient les moyens de s'opposer à son transfert. Dès lors, en expulsant le requérant, les autorités belges ont exposé un candidat à l’asile en connaissance de cause à des conditions de détention et d'existence constitutives de traitements dégradants (Cour EDH, 21 janv. 2011, req. nº 30696/09, M.S.S. c/ Belgique et Grèce).

Expulsion d’un citoyen de l’Union européenne

Code Litec 2010, p. 328 et p. 1029

L’article 28 § 3 de la directive nº 2004/38 du 29 avril 2004 impose aux États, avant d’expulser un ressortissant communautaire, de tenir compte de la durée de son séjour, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration et de l’intensité des liens avec son pays d’origine. Cette protection est renforcée pour les personnes ayant séjourné dans les dix ans précédant la mesure de départ forcé. Les autorités doivent alors établir des « raisons impérieuses de sécurité publique » Ces raisons doivent être confrontées à la durée des absences de l’État d’accueil, à leur fréquence et aux raisons qui ont conduit l’intéressé à quitter cet État. Ce contrôle permet de vérifier si les absences impliquent le déplacement du centre des intérêts personnels, familiaux ou professionnels. Le retour forcé dans l’État d’accueil pour y purger une peine de prison et le temps passé en détention peuvent être ici pris en compte. Ce faisceau d’indices permet d’apprécier la pertinence des « raisons impérieuses de sécurité publique » invoquées pour justifier l’expulsion. Ces raisons peuvent être constituées par la volonté de lutter contre la criminalité liée au trafic de stupéfiants en bande organisée, l’existence de condamnations pénales ne pouvant toutefois pas justifier à elles seules une expulsion (Cf. Direc. nº 2004/38, art. 27 § 2). Celle-ci doit être nécessaire pour atteindre un objectif qui ne peut pas être réalisé par des mesures moins strictes. Les autorités doivent donc s’en remettre à un contrôle de la proportionnalité au regard de l’atteinte au droit au respect de la vie privée de l’intéressé, de surcroît si celui-ci est né dans cet État (CJUE grande chambre, 23 nov. 2010, aff. C‑145/09, Land Baden-Württemberg c/ Panagiotis Tsakouridis).

 

Colloque consacré à La lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union Européenne

La faculté de droit de l’université de Paris VIII a organisé le 12 novembre 2010 un colloque consacré à La lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union Européenne. Les actes seront publiés par les éditions Bruylant au premier semestre 2011 sous la direction de Laurence DUBIN, Professeur de droit public à l’université de Paris 8

INTERVENANTS

La répartition des compétences en matière migratoire entre les Etats membres et l’Union : Eleftheria NEFRAMI, Professeur de droit public à l’université de Paris 13

Le fichage : quelle utilisation pour quel respect des libertés individuelles ? : Ségolène BARBOU DES PLACES, Professeur de droit public à l’université de Paris 12

L’action de Frontex : quelle transparence pour quelle légalité ? : Claire RODIER, Vice présidente de Migreurop et sur la légalité de l’action de Frontex au regard du droit international : Mouloud BOUMGHAR, Professeur de droit public à l'université du Littoral

L’externalisation du contrôle auprès des Etats tiers : Christel COURNIL, Maitre de conférences à l’Université de Paris 13 et sur la réadmission : Jean MATRINGE, Professeur de droit public à l’université de Versailles

La pénalisation de l’entrée et du séjour irrégulier : Elspeth GUILD, Professeur à l’université Radboud de Nimègue et sur le délit de solidarité : Vincent TCHEN, Maître de conférences à l’université de Versailles

La pénalisation du travail irrégulier : Isabelle DAUGAREILH, Directrice de recherches au CNRS et Violaine CARRERE, Chargée d’études au Gisti

Les conditions du retour de l’étranger irrégulier : Serge SLAMA, Maître de conférences à l'université Evry Val-d'Essonne; sur les garanties constitutionnelles et la rétention : Olivier LECUCQ, Professeur de droit public à l’université de Pau et sur la décision de retour et l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union : Francesco MARTUCCI, Professeur de droit public à l’université de Strasbourg

Conclusions générales: L’étranger irrégulier en Europe: quel statut pour quelle justification?: Catherine TEITGEN COLLY, Professeur de droit public à l’Université Paris 1

Ouverture du marché de l'emploi

Par exception à la dispense d’autorisation de travail reconnu aux salariés communautaires, la France a instauré depuis le 1er mai 2004 une période transitoire de sept ans. Cette régulation concerne les ressortissants des États membres ayant intégré l’Union européenne après 2004, réserve faite des travailleurs maltais et chypriotes. Un refus d'autorisation peut par ailleurs leur être opposé eu raison de la situation de l'emploi dans le département d'activité. Étendue aux ressortissants roumains et bulgares, une levée progressive des restrictions avait été concédée pour 61 métiers qui connaissent des difficultés de recrutement (bâtiment et travaux publics, hôtellerie, restauration et alimentation, agriculture, mécanique et travail des métaux, industries de process, commerce et vente, propreté. – Circ. min. Emploi no DPM/DMI2/2006/200, 29 avr. 2006). Cette liste a été complétée par 89 métiers supplémentaires (Circ. Min. Emploi et chargé de l’immigration n° 0700011C, 20 déc. 2007). Les facilités, qui ne s’étendent pas à l’obligation de détenir une autorisation de travail, concernaient 40 % des offres d’emploi de l’ANPE en 2007. La situation de l’emploi ne peut également plus être opposée aux salariés d’États tiers. La circulaire du 20 décembre 2007 établit en leur faveur une liste de 30 métiers dont six valent pour l’ensemble du territoire métropolitain (cadre de l’audit et du contrôle comptable, informaticien d’études, informaticien expert, chargé d’étude technique du bâtiment, chef de chantier, conducteur de travaux du bâtiment). Dans l’attente de négociations ouvertes sur ce point, ces facilités ne concernent pas les travailleurs algériens (Cf. accord du 27 déc. 1968, art. 7b) et tunisiens (Cf. accord du 17 mars 1988, art. 3).

Séjour des ressortissants communautaires

Abrogeant, le décret n° 94-211 du 11 mars 1994, le décret n° 2007-371 du 21 mars 2007 précise le cadre d’application du droit de séjour des citoyens de l'Union européenne, des ressortissants des autres Etats parties à l'Espace économique européen et de la Suisse ainsi que des membres de leur famille (C. étrangers, art. R. 121-1 à R. 122-5). Le décret met en œuvre les articles L. 121-1 à L. 122-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile. Il garantit un droit d’accès aux intéressés munis d'une carte d'identité ou d'un passeport et, pour les membres de sa famille ressortissants d'un Etat tiers, des facilités pour obtenir un visa. Le droit de séjour s’organise en trois temps : séjour de moins de trois mois (C. étrangers, art. R. 121-3), d'une durée supérieure à trois mois (C. étrangers, art. R. 121-4 et R. 121-5), d’une durée supérieure à cinq ans (C. étrangers, art. R. 122-1). Le décret détermine également les modalités de reconduite à la frontière et d’expulsion des ressortissants communautaires (C. étrangers, art. R. 512-1-1 et R. 522-9. – sur ce point voir égal. art. R. 531-3-1 introduit par D. n° 2007-373, 21 mars 2007).

Circulation des personnes aux frontières terrestres extérieures des États membres

Règlement n° 1931/2006, 20 déc. 2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres et modifiant les dispositions de la convention de Schengen : JOUE 20 déc. 2006 n° L 405/1
Chapitre I Dispositions générales
Article 1er (Objet) 1. Le présent règlement institue un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres et instaure à cet effet un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière.
2. Le présent règlement autorise les États membres à conclure ou à maintenir des accords bilatéraux avec des pays tiers voisins aux fins de l'application du régime propre au petit trafic frontalier qu'il institue.
Article 2 (Champ d'application) Le présent règlement s'applique sans préjudice des dispositions de droit communautaire et de droit national applicables aux ressortissants de pays tiers en matière:
a) de séjour de longue durée;
b) d'accès à une activité économique et d'exercice d'une telle activité;
c) de douane et de fiscalité.
Article 3 (Définitions) Pour l'application du présent règlement, on entend par:
1) "frontière terrestre extérieure", la frontière terrestre commune entre un État membre et un pays tiers voisin;
2) "zone frontalière", une zone qui ne s'étend pas à plus de trente kilomètres de la frontière.
Les communes qui doivent être considérées comme la zone frontalière sont précisées par les États concernés dans leurs accords bilatéraux visés à l'article 13. Toute partie d'une de ces communes située à plus de trente kilomètres mais à moins de cinquante kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière;
3) "petit trafic frontalier", le franchissement régulier d'une frontière terrestre extérieure par des frontaliers, en vue d'effectuer un séjour dans une zone frontalière, par exemple pour des raisons sociales, culturelles ou pour des raisons économiques justifiées, ou pour des raisons d'ordre familial, d'une durée ne dépassant pas la durée fixée par le présent règlement;
4) "personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation":
i) les citoyens de l'Union, au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union exerçant son droit à la libre circulation, auxquels s'applique la directive 2004/38/CE1;
ii) les ressortissants de pays tiers et les membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité, qui, en vertu d'accords conclus entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et ces pays tiers, d'autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents au droit des citoyens de l'Union;
5) "ressortissant de pays tiers", toute personne qui n'est pas citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne et qui n'est pas visée par le point 4);
6) "frontalier", tout ressortissant d'un pays tiers qui réside légalement dans la zone frontalière d'un pays voisin d'un État membre depuis une période précisée dans les accords bilatéraux visés à l'article 13, laquelle est d'un an au moins. Dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, précisés dans ces accords bilatéraux, une période de résidence inférieure à un an peut également être considérée comme appropriée;
7) "permis délivré en vue du franchissement local de la frontière": un document spécifique, instauré par le chapitre III, autorisant les frontaliers à franchir une frontière terrestre extérieure conformément au régime du petit trafic frontalier;
8) "la convention de Schengen": la convention mettant en application l'accord du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États membres de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes1.
Chapitre II Régime propre au petit trafic frontalier
Article 4 (Conditions d'entrée) Les frontaliers peuvent franchir la frontière terrestre extérieure d'un État membre voisin en vertu du régime propre au petit trafic frontalier, à condition qu'ils:
a) soient en possession d'un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière et d'au moins un document de voyage en cours de validité, dans la mesure où cette condition est prévue par les accords bilatéraux visés à l'article 13;
b) n'aient pas été signalés dans le Système d'information Schengen (SIS) aux fins de non-admission;
c) ne soient pas considérés comme une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres et notamment n'aient pas été signalés dans les fichiers de recherche nationaux des États membres aux fins de non-admission pour les mêmes motifs.
Article 5 (Durée du séjour dans la zone frontalière) Les accords bilatéraux visés à l'article 13 précisent la durée maximale autorisée dans le cadre du régime propre au petit trafic frontalier pour chaque séjour non interrompu effectué, celle-ci ne pouvant dépasser trois mois.
Article 6 (Contrôles d'entrée et de sortie) 1. Les États membres soumettent les frontaliers à des contrôles d'entrée et de sortie afin de s'assurer que ceux-ci remplissent les conditions visées à l'article 4.
2. Il n'est pas apposé de cachet d'entrée ou de sortie sur le permis délivré en vue du franchissement local de la frontière en vertu du régime propre au petit trafic frontalier.
3. Le paragraphe 1 s'entend sans préjudice de l'article 15.
Chapitre III (Permis délivré en vue du franchissement local de la frontière)
Article 7 (Instauration d'un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière) 1. Il est instauré un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière.
2. La validité territoriale du permis en vue du franchissement local de la frontière est limitée à la zone frontalière de l'État membre de délivrance.
3. Le permis délivré en vue du franchissement local de la frontière comporte une photographie de son titulaire et contient au minimum les informations suivantes:
a) le nom, le prénom, la date de naissance, la nationalité et le lieu de résidence du titulaire du permis;
b) l'autorité de délivrance, la date de délivrance et la période de validité;
c) la zone frontalière dans laquelle le titulaire du permis est autorisé à circuler;
d) le numéro d'au moins un document de voyage en cours de validité autorisant son titulaire à franchir les frontières extérieures, tel que prévu à l'article 9 bis.
Il mentionne clairement que le titulaire n'est pas autorisé à se déplacer en dehors de la zone frontalière et que tout usage abusif est passible des sanctions prévues à l'article 17.
Article 8 (Éléments de sécurité et spécifications techniques liés au permis de franchissement local de la frontière) 1. Les éléments de sécurité et spécifications techniques du permis de franchissement local de la frontière sont conformes aux dispositions concernées du règlement (CE) n°1030/2002 du Conseil du 13 juin 2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers.
2. Les États membres communiquent à la Commission et aux autres États membres un modèle de permis pour le franchissement local de la frontière établi conformément au paragraphe 1.
Article 9 (Conditions de délivrance) Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré aux frontaliers qui:
a) sont en possession d'au moins un document de voyage en cours de validité les autorisant à franchir les frontières extérieures, tel que défini dans les dispositions de l'article 17, paragraphe 3, point a), de la convention de Schengen;
b) produisent des documents justifiant de leur statut de frontaliers et de l'existence de raisons légitimes de franchir fréquemment une frontière terrestre extérieure en vertu du régime propre au petit trafic frontalier;
c) n'ont pas été signalés dans le SIS aux fins de non-admission;
d) ne sont pas considérés comme une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres, et notamment n'ont pas été signalés dans les fichiers de recherche nationaux des États membres aux fins de non-admission, pour les mêmes motifs.
Article 10 (Validité) La durée de validité du permis délivré en vue du franchissement local de la frontière est d'un an au minimum et de cinq ans au maximum.
Article 11 (Frais de délivrance) Les droits correspondant aux frais administratifs de traitement de la demande du permis ne peuvent être supérieurs à ceux qui sont perçus pour le traitement des demandes de visa de court séjour à entrées multiples.
Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré gratuitement.
Article 12 (Modalités de délivrance) 1. Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré soit par les consulats soit par toute autorité administrative des États membres désignée dans le cadre des accords
bilatéraux visés à l'article 13.
2. Les États membres tiennent un registre central des permis pour le petit trafic frontalier, qui sont demandés, délivrés, prorogés et annulés ou retirés, et désignent un point de contact national chargé de fournir sans délai, à la demande des autres États membres, des informations sur les permis introduits dans ce registre.
Chapitre IV (Mise en œuvre du régime propre au petit trafic frontalier)
Article 13 (Accords bilatéraux entre États membres et pays tiers voisins) 1. Aux fins de la mise en œuvre du régime propre au petit trafic frontalier, les États membres sont autorisés à conclure avec les pays tiers voisins des accords bilatéraux conformes aux règles énoncées dans le présent règlement.
Les États membres peuvent aussi maintenir des accords bilatéraux déjà conclus avec les pays tiers voisins en matière de petit trafic frontalier. Si ces accords ne sont pas compatibles avec le présent règlement, les États membres concernés les modifient de manière à éliminer les incompatibilités constatées.
2. Avant de conclure ou de modifier tout accord bilatéral en matière de petit trafic frontalier avec un pays tiers voisin, l'État membre concerné consulte la Commission afin d'en vérifier la compatibilité avec le présent règlement.
Si la Commission estime que l'accord est incompatible avec le présent règlement, elle en informe l'État membre concerné. L'État membre prend toutes les mesures nécessaires afin de modifier ledit accord dans un délai raisonnable, de manière à éliminer les incompatibilités constatées.
3. Lorsque la Communauté ou l'État membre concerné n'a pas conclu un accord général de réadmission avec un pays tiers, les accords bilatéraux en matière de petit trafic frontalier conclus avec ce pays tiers comportent des dispositions visant à faciliter la réadmission des personnes ayant fait une utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier établi par le présent règlement.
Article 14 (Comparabilité de traitement) Dans les accords bilatéraux visés à l'article 13, les États membres font en sorte que les pays tiers accordent aux personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation et aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans la zone frontalière de l'État membre concerné un traitement au moins comparable à celui qui est accordé aux frontaliers du pays tiers concerné.
Article 15 (Franchissement facilité de la frontière) 1. Les accords bilatéraux visés à l'article 13 peuvent contenir des dispositions facilitant le franchissement de la frontière, en vertu desquelles les États membres:
a) créent des points de passage frontaliers spéciaux, réservés aux frontaliers;
b) réservent des couloirs spéciaux aux frontaliers aux points de passage frontaliers ordinaires; ou
c) compte tenu des circonstances locales et lorsque, à titre exceptionnel, il existe un besoin particulier, autorisent les frontaliers à franchir leur frontière terrestre extérieure en des points définis autres que les points de passage autorisés et en dehors des heures d'ouverture fixées.
2. Lorsqu'un État membre décide de faciliter le franchissement de la frontière pour les frontaliers, conformément au paragraphe 1, il facilite le franchissement de la frontière, de plein droit, pour toute personne jouissant du droit communautaire à la libre circulation, résidant dans la zone frontalière concernée.
3. Aux points de passage visés au paragraphe 1, point a), ainsi qu'aux couloirs spéciaux visés au paragraphe 1, point b), les personnes qui franchissent régulièrement la frontière et qui, pour cette raison, sont connues des gardes-frontières, ne sont généralement soumises qu'à un contrôle par sondage.
Ces personnes sont soumises de temps en temps, inopinément et à intervalles irréguliers, à des contrôles approfondis.
4. Lorsqu'un État membre décide de faciliter le franchissement de la frontière par les frontaliers conformément au paragraphe 1, point c):
a) le permis de franchissement local de la frontière comporte, outre les informations requises par l'article 7, paragraphe 3, des informations détaillées relatives à la localisation et aux circonstances dans lesquelles le franchissement de la frontière terrestre extérieure est autorisé;
b) l'État membre en question procède à des contrôles par sondage et organise une surveillance régulière de manière à empêcher le franchissement non autorisé de la frontière.
Chapitre V Dispositions finales
Article 16 (Ceuta et Melilla) Les dispositions du présent règlement ne portent pas atteinte aux régimes spécifiques qui s'appliquent aux villes de Ceuta et de Melilla, tels que visés dans la déclaration du Royaume d'Espagne relative aux villes de Ceuta et Melilla figurant dans l'acte final de l'accord d'adhésion du Royaume d'Espagne à la convention d'application de l'accord de Schengen.
Article 17 (Sanctions) 1. Les États membres veillent à appliquer les sanctions prévues par la législation nationale à
toute utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier, institué par le présent règlement et mis en œuvre par les accords bilatéraux visés à l'article 13.
2. Ces sanctions sont efficaces, proportionnées et dissuasives et incluent la possibilité de supprimer et de révoquer les permis délivrés en vue du franchissement local de la frontière.
3. Les États membres tiennent un registre de tous les cas d'utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier et des sanctions qui ont été infligées conformément au paragraphe 1. Ces informations sont transmises chaque semestre aux autres États membres et à la Commission.
Article 18 (Rapport sur le régime propre au petit trafic frontalier) Au plus tard le 19 janvier 2009 , la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier, tel qu'institué par le présent règlement et mis en œuvre par les accords bilatéraux conclus ou maintenus conformément aux règles prévues par le présent règlement. Ce rapport est accompagné, le cas échéant, de propositions législatives appropriées.
Article 19 (Notification des accords bilatéraux) 1. Les États membres notifient à la Commission tous les accords bilatéraux visés à l'article 13, ainsi que toute dénonciation ou modification des ces accords.
2. La Commission rend les informations notifiées conformément au paragraphe 1 accessibles aux États membres et au public par une publication au Journal officiel de l'Union européenne ou par tout autre moyen approprié.
Article 20 (Modification des dispositions de la convention de Schengen) Les dispositions de l'article 136, paragraphe 3, de la convention de Schengen sont remplacées par le texte suivant: " 3. Le paragraphe 2 ne s'applique pas aux accords bilatéraux relatifs au petit trafic frontalier qui sont visés à l'article 13 du règlement (CE) n° 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres. "
Article 21 (Entrée en vigueur) Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Politiques d'intégration des migrants dans l'Union européenne

Déposé par le député Thierry Mariani le 6 décembre 2006, le rapport n° 3502 dresse les contours des politiques d'intégration possibles des migrants dans l'Union européenne en partant du constat que les compétences de l'Union sont, dans ce domaine, limitées (http://www.assemblee-nationale.fr/12/europe/rap-info/i3502.asp#TopOfPage). L'absence de base juridique ne l'a cependant pas empêché d'intervenir sur ce sujet comme en témoignent notamment les directives relatives aux résidents de longue durée et au regroupement familial et l’action du Fonds européen pour l'intégration. Par ailleurs, une convergence des politiques nationales d'intégration est progressivement mise en place par le biais d’un réseau de coopération et de coordination naissante. De manière prospective, le rapport fait le point sur les mécanismes d'intégration qui conditionnent l’exercice de certains droits de séjour dans l’Union européenne mais également au Canada. Ce pays a en effet a mis en place un programme de " jumelage " reposant sur le bénévolat. Plus largement, le rapport s’intéresse aux politiques d'action positive au Canada, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni qui, selon le député, auraient réussi à renforcer l'intégration des minorités visibles. La deuxième partie du rapport est consacrée aux politiques d'accueil et d'intégration des migrants de plusieurs pays (Allemagne, Canada, Etats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède). Cette présentation permet de dégager, en troisième partie, des enseignements pour une " action positive " à la française. La dernière partie énonce dix propositions " pour réussir l'intégration en France " (Mettre en place un test d'intégration à l'étranger des candidats au regroupement familial ; Créer un système de " jumelage " mettant en relation chaque nouvel immigrant avec un Français bénévole ; Renforcer la portée du contrat d'accueil et d'intégration ; Promouvoir et solenniser l'accès à la nationalité française ; Faciliter l'accès à la nationalité grâce à des médiateurs de la citoyenneté ; Développer le recours aux statistiques relatives aux origines ; Promouvoir le recrutement des Français issus de l'immigration dans la fonction publique ; Valoriser les efforts des entreprises dotées d'un " label diversité " lors de l'attribution des marchés publics ; Favoriser l'égalité des chances en permettant aux 5 % de meilleurs élèves d'un établissement scolaire de rejoindre une classe préparatoire aux grandes écoles ; Créer un grand ministère chargé de l'immigration et de l'intégration, responsable pour l'asile, l'immigration, la politique des visas et l'intégration).

Assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne

Décret n° 2006-1433 du 23 novembre 2006 relatif à l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne, Vu la directive du Conseil de l'Union européenne n° 2003/110 du 25 novembre 2003 concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne

Section 1 Définitions et dispositions générales

Article 1. - Pour l'application du présent décret, on entend par :
1° Etat membre : un Etat membre de l'Union européenne, à l'exclusion du Royaume-Uni et de l'Irlande, ainsi que l'Islande et la Norvège ;
2° Ressortissant d'un Etat tiers : toute personne qui n'est pas ressortissante d'un Etat membre de l'Union européenne, de l'Islande ou de la Norvège ;
3° Transit par voie aérienne : le passage d'un ressortissant d'un Etat tiers par un aéroport situé sur le territoire métropolitain ou d'un autre Etat membre en vue de son éloignement par voie aérienne à destination d'un pays tiers et, le cas échéant, le passage des membres de l'escorte ;
4° Etat requérant : l'Etat membre qui, dans le cadre de l'exécution d'une décision d'éloignement prononcée à l'égard d'un ressortissant d'un Etat tiers demande le transit par un aéroport situé sur le territoire métropolitain ;
5° Etat requis : l'Etat membre qui, dans le cadre de l'exécution d'une décision d'éloignement prononcée à l'égard d'un ressortissant d'un Etat tiers est sollicité pour le transit par un aéroport situé sur son territoire.
Article 2 Lorsque l'éloignement par voie aérienne d'un ressortissant d'un Etat tiers ne peut s'effectuer sur un vol direct vers le pays de destination, le transit par voie aérienne et les mesures d'assistance y afférentes sont soumis à autorisation.
Article 3 Le ministre de l'intérieur détermine par arrêté ceux des points de passage aériens autorisés ainsi que les services joignables pour toute la durée des opérations de transit.
Article 4 Sous réserve d'un accord de réciprocité entre la France et un autre Etat membre, les frais liés au transit par un aéroport métropolitain ou à la reprise en charge par la France d'un ressortissant d'un Etat tiers sont à la charge de la France.

Section 2 Traitement des demandes d'assistance au transit par voie aérienne présentées à la France par un autre Etat membre

Article 5 I. - Le ministre de l'intérieur reçoit et instruit les demandes d'autorisation de transit par voie aérienne présentées par écrit et comportant les informations énumérées sur le formulaire de demande et d'autorisation de transit figurant à l'annexe au présent décret. La demande d'autorisation de transit indique les mesures d'assistance y afférentes sollicitées. Le service récepteur et instructeur des demandes est désigné par arrêté du ministre de l'intérieur.
II. - La demande doit parvenir au service récepteur au moins quarante-huit heures avant le transit, sauf urgence particulière dûment motivée.
Le ministre de l'intérieur statue et communique sa décision dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine. Ce délai peut être prorogé de quarante-huit heures au plus par décision motivée communiquée à l'Etat requérant.
III. - L'opération de transit par voie aérienne ne peut débuter sans autorisation, sous réserve des accords ou arrangements bilatéraux ou multinationaux entre les Etats membres permettant d'engager des opérations de transit au moyen d'une notification émise par l'Etat requérant.
IV. - L'opération de transit par voie aérienne se déroule dans les meilleurs délais et en tout état de cause dans un délai qui n'excède pas vingt-quatre heures.
Elle ne comporte pas de changement d'aéroport sur le territoire métropolitain.
Article 6 Le ministre de l'intérieur peut refuser l'autorisation de transit par voie aérienne dans les cas suivants :
1° Le ressortissant d'un Etat tiers est, en France, accusé d'infractions pénales ou recherché pour l'exécution d'une peine ;
2° Le transit par d'autres Etats membres ou la reprise en charge par l'Etat de destination n'est pas possible ;
3° Le ressortissant d'un Etat tiers constitue une menace pour l'ordre public, la santé publique ou les relations internationales ;
4° L'assistance ne peut être fournie à une date donnée pour des raisons d'ordre pratique.
Dans le cas visé au 4°, le ministre de l'intérieur indique dans les plus brefs délais à l'Etat requérant une date aussi proche que possible de la date initialement demandée à laquelle il peut fournir une assistance en ce qui concerne le transit par voie aérienne dans la mesure où les autres conditions sont remplies.
Article 7 Le ministre de l'intérieur peut retirer les autorisations de transit par voie aérienne déjà délivrées si des faits justifiant le refus du transit viennent à être connus ultérieurement.
Article 8 Le ministre de l'intérieur informe immédiatement l'Etat requérant lorsque l'autorisation de transit par voie aérienne est refusée ou retirée conformément aux articles 6 et 7, en lui indiquant les motifs du refus ou du retrait.
Article 9 I. - Dans la limite des moyens disponibles et du respect des règles internationales applicables, le ministre de l'intérieur détermine et met en œuvre les mesures d'assistance nécessaires, depuis l'ouverture des portes de l'avion jusqu'au départ effectif du ressortissant d'un Etat tiers, notamment :
1° L'accompagnement du ressortissant d'un Etat tiers de la descente de l'avion et jusqu'à l'avion assurant le vol de continuation ;
2° La dispense des soins médicaux au ressortissant d'un Etat tiers et, le cas échéant, aux membres de l'escorte ;
3° Le ravitaillement du ressortissant d'un Etat tiers et, le cas échéant, des membres de l'escorte ;
4° La prise en charge, la garde et la transmission des documents de voyage du ressortissant d'un Etat tiers, notamment en cas d'éloignement sans escorte ;
5° En cas de transit sans escorte, l'information de l'Etat requérant du lieu et de l'heure du départ de France du ressortissant d'un Etat tiers ;
6° L'information de l'Etat requérant de tout incident grave survenu lors du transit du ressortissant d'un Etat tiers.
II. - Sans préjudice de l'article 11, lorsque l'exécution des opérations de transit par voie aérienne ne peut être assurée en dépit de l'assistance apportée conformément au I du présent article, le ministre de l'intérieur peut, à la demande de l'Etat requérant et en concertation avec ce dernier, prendre toutes les mesures d'assistance complémentaires nécessaires à la poursuite de l'opération de transit.
Dans ce cas, le délai visé au second alinéa du III de l'article 5 peut être porté à quarante-huit heures au plus.
Article 10 Pendant le déroulement de l'opération de transit par voie aérienne, les membres de l'escorte fournie par l'Etat requérant ne sont pas armés et portent une tenue civile. Ils présentent aux autorités françaises les documents d'identité nécessaires ainsi que l'autorisation de transit ou, le cas échéant, la notification visée au III de l'article 5.
Article 11 Le ministre de l'intérieur demande à l'Etat requérant de reprendre en charge le ressortissant d'un Etat tiers si :
1° L'autorisation de transit par voie aérienne a été refusée ou retirée en vertu des articles 6 et 7 ;
2° Le ressortissant d'un Etat tiers s'est soustrait à l'exécution de la mesure d'éloignement au cours du transit ;
3° L'éloignement du ressortissant d'un Etat tiers dans un autre pays de transit ou dans le pays de destination, ou son embarquement à bord du vol de continuation, a échoué ;
4° Le transit par voie aérienne est impossible pour un autre motif.

Section 3 Demandes d'assistance au transit par voie aérienne présentées par la France à un autre Etat membre

Article 12 Pour toute demande de transit par voie aérienne, le ministre de l'intérieur transmet à l'Etat requis une demande d'autorisation écrite comportant les données énumérées à l'annexe au présent décret, conformément à l'article 5.
Article 13 Pendant le déroulement de l'opération de transit par voie aérienne, les membres de l'escorte ne sont pas armés et portent une tenue civile. Ils présentent aux autorités de l'Etat requis les documents d'identité nécessaires ainsi que l'autorisation de transit ou, le cas échéant, la notification prévue au III de l'article 5.
Article 14 Le ministre de l'intérieur reprend en charge le ressortissant d'un Etat tiers si :
1° L'autorisation de transit par voie aérienne a été refusée ou retirée ;
2° Le ressortissant d'un Etat tiers s'est soustrait à l'exécution de la mesure d'éloignement au cours du transit ;
3° L'éloignement du ressortissant d'un Etat tiers dans un autre pays de transit ou dans le pays de destination, ou l'embarquement à bord du vol de continuation, a échoué ;
4° Le transit par voie aérienne est impossible pour un autre motif.

Lutte contre l'immigration clandestine: nouvelles mesures européennes

La Commission a adopté le 19 juillet 2006 une communication qui dresse un bilan des progrès réalisés dans la lutte contre l'immigration clandestine et qui définit les prochaines priorités de l'Union dans cet important domaine de politique.

La lutte contre l'immigration clandestine est un axe central de la politique commune de l’UE en matière de migrations depuis sa création, en 1999. Le traité d'Amsterdam a créé les compétences communautaires dans ce domaine à son titre IV, l'article 62 du TEC constituant la base juridique des règlements relatifs aux contrôles aux frontières et à la politique des visas, et l'article 63 du TEC la base explicite des mesures relatives à l'immigration clandestine et au séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.

La présente communication fait partie intégrante de l'approche globale de l'Union en matière de gestion des migrations. Elle complète le programme d’action adopté par la Commission en décembre 2005, qui présentait une série d'initiatives qu'elle entendait prendre en matière d'immigration légale. Le programme soulignait que l'admission des migrants économiques est inséparable des mesures de lutte contre l'immigration clandestine si l'on veut garantir l'intégrité et la crédibilité d'une telle politique.

Ampleur du phénomène

L’expression «immigration clandestine» est utilisée pour désigner divers phénomènes, notamment l’entrée illégale de ressortissants de pays tiers sur le territoire d’un État membre par voie terrestre, maritime et aérienne, y compris par les zones de transit aéroportuaires. Nombre de ces entrées irrégulières se font au moyen de faux documents ou de documents falsifiés, ou avec l’aide de réseaux criminels organisés de passeurs et de trafiquants d’êtres humains. En outre, un nombre considérable de personnes pénètrent légalement au moyen d'un visa valable ou dans le cadre d'un régime d'exemption de visa, mais dépassent la durée de séjour autorisée ou modifient l'objet de leur séjour sans obtenir l'accord des autorités. Enfin, certains demandeurs d’asile déboutés ne quittent pas le pays après avoir reçu une décision finale négative.

Les flux d'immigration clandestine ne peuvent être estimés qu'à partir d'indicateurs pertinents, tels que les chiffres des entrées refusées, des immigrants clandestins arrêtés à la frontière ou dans un État membre, des éloignements ou des dossiers de régularisation au niveau national. Un autre indicateur utile est le nombre considérable de personnes qui entrent légalement et dépassent la durée de séjour autorisée. On estime ainsi que les entrées d'immigrants clandestins dans l'UE-25 dépassent le million chaque année (voir annexe).

Au vu de la situation économique et politique de nombreux pays d'origine et des prévisions démographiques, il est très probable que la pression migratoire s'accentuera au cours des prochaines décennies. Les mouvements de migration clandestine risquent de se poursuivre à un rythme élevé tant que subsisteront d'importants facteurs de départ dans les pays tiers et facteurs d'attraction dans l'Union européenne.

Contexte de l'action

L'importance des mesures de lutte contre l'immigration clandestine a été soulignée maintes fois par chacune des institutions de l'Union. Par exemple, dans sa communication de 2001 relative à une politique commune en matière d'immigration clandestine, la Commission annonçait son intention «d'aborder la question de l'immigration clandestine dans le cadre d'une approche globale» orientée sur des mesures couvrant les différentes étapes du processus migratoire. Les trois plans d’action du Conseil de 2002 relatifs à l'immigration clandestine, aux contrôles aux frontières et aux retours comprenaient une telle panoplie complète de mesures. La communication de la Commission de 2003 (IP/03/794) faisait partie d'une évaluation des progrès accomplis dans le cadre de ces plans d’action et annonçait la publication d’un bilan annuel, qui s’est concrétisé sous la forme du rapport 2004. Un rapport similaire, couvrant les progrès réalisés en 2005, est également joint en annexe à la présente communication.

Le programme de La Haye (programme de travail pluriannuel dans le domaine de la justice, liberté et sécurité, adopté par le Conseil européen des 4-5 novembre 2004) définit un programme d’action en vue d'intensifier la lutte contre l'immigration clandestine dans plusieurs grands domaines de politique: la sécurité des frontières, l'emploi clandestin, les retours et la coopération avec les pays tiers. Face aux flux récents et continus d'immigration clandestine dans la région méditerranéenne, le Conseil européen des 15-16 décembre 2005 a souligné la nécessité d'adopter une approche globale et a arrêté un ensemble de mesures prioritaires concrètes à mettre en œuvre à court et moyen termes.

Contenu de la communication – Prochaines priorités

La communication adoptée aujourd'hui s'appuie sur les principes directeurs et sur les réalisations de l'Union à ce jour, et elle définit de nouveaux axes prioritaires. Elle applique une démarche globale, assurant un équilibre entre sécurité et droits fondamentaux de l'individu, et applique ainsi des mesures à tous les stades du processus migratoire clandestin, à savoir:

- Coopération avec les pays tiers

Le dialogue et la coopération en matière de migrations entre l'UE et les pays d'origine et de transit sont essentiels. Dans la pratique, des mesures concrètes à court et moyen termes sont actuellement mises en œuvre pour faire face aux flux récents et continus d'immigration clandestine touchant la région méditerranéenne (événements de Ceuta et Melilla). Il s'agit notamment de patrouilles communes, d'opérations de surveillance et d'un renforcement de la capacité d'intervention. À plus long terme, les facteurs de départ favorisant l’immigration clandestine continueront d'être traités dans le cadre de politiques de développement.

- Renforcement des frontières extérieures
Le code communautaire des frontières et l'Agence pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) forment déjà un cadre grâce auquel un niveau élevé de contrôle peut être exercé aux frontières. Au cours des prochaines années, les techniques biométriques telles que les empreintes digitales et la photographie numérique révolutionneront les systèmes de contrôle aux frontières et devraient être exploitées pour accroître l'efficacité des opérations de vérification. Dans cette optique, la communication envisage la création d'un système d'entrées-sorties généralisé et automatisé, destiné à l'enregistrement des ressortissants de pays tiers entrant sur le territoire de l'UE ou en sortant. Son avantage serait double: d'une part, il permettrait aux États membres de vérifier si un ressortissant d'un pays tiers a dépassé la durée de séjour autorisée, par exemple après l'expiration d'un visa, ou s'il l'a déjà fait par le passé; d'autre part, un tel système pourrait faciliter la gestion de l’immigration légale, en servant de registre des travailleurs, notamment saisonniers, en provenance de pays tiers. Une autre approche consisterait à exploiter davantage les informations préalables sur les passagers aux fins du contrôle des frontières et de l'immigration clandestine («e-frontières»), en vue de développer les analyses de menaces et les évaluations de risques. Ces deux systèmes auraient des incidences considérables en matière technique, financière et de protection des données. S'agissant de la mise en place du système d'entrées-sorties, il est donc suggéré d'évaluer au préalable sa faisabilité et sa proportionnalité.

- Lutte contre la traite des êtres humains

La présente communication met également l'accent sur les actions communautaires de lutte contre la traite des êtres humains. Le plan de l'UE concernant les meilleures pratiques, normes et procédures pour prévenir et combattre la traite des êtres humains, adopté par le Conseil le 1er décembre 2005 sur proposition de la Commission (IP/05/1298), établit le programme d’action à moyen terme dans ce domaine. Il couvre une série de questions telles que: les mesures visant à améliorer la compréhension du phénomène de la criminalité et de ses différents aspects, à prévenir la traite des êtres humains et à réduire la demande; une plus grande efficacité des enquêtes et des poursuites pénales; la protection et l'accompagnement des victimes; le retour et la réintégration en toute sécurité, et des questions liées à la lutte contre la traite dans les pays tiers.

- Répression de l'emploi illégal

La possibilité qu'ont les immigrés en séjour irrégulier de trouver un emploi dans l'UE, essentiellement dans les secteurs de la construction, de la restauration et du textile, en y étant le plus souvent exploités, demeure un facteur majeur de départ favorisant l'immigration clandestine. C'est pourquoi il est proposé de s'attaquer à cette question en particulier. Les États membres se doivent d'introduire des sanctions contre ces employeurs dénués de scrupules. Une initiative communautaire visant à harmoniser ces sanctions constituerait un moyen supplémentaire de prévenir l'immigration clandestine.

- Régularisation des immigrés en situation irrégulière

Des mesures doivent être prises à l'égard des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'UE dont le retour dans le pays d'origine est, pour une raison ou une autre, improbable. Du fait de leur statut de migrants clandestins, ces personnes ne sont en effet pas visées par les mesures d'intégration. Parce qu’ils pouvaient difficilement tolérer la présence prolongée sur leur territoire d'un grand nombre de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, plusieurs États membres ont lancé des programmes de régularisation à grande échelle au cours des dernières années. Ces mesures nationales ont suscité autant d'inquiétude que d'intérêt dans les autres États membres, principalement en raison des répercussions qu'elles pourraient avoir dans un espace dont les frontières intérieures ont disparu.

Dans ce contexte, il y a lieu de mentionner que la proposition de décision du Conseil établissant une procédure d'information réciproque sur les mesures nationales en matière d'asile et d'immigration, présentée par la Commission en octobre 2005 (IP/05/1251), est au stade final des délibérations au Conseil et au Parlement européen. Son adoption formelle est attendue pour l'automne prochain et la procédure d'information réciproque («dispositif d’alerte précoce») deviendrait être applicable à partir de 2007.

Étant donné le peu d'informations disponibles sur les pratiques et les effets des mesures de régularisation, une étude sera réalisée pour constituer la base de futures discussions sur le sujet, en cherchant notamment à déterminer s'il y a lieu d'établir un cadre juridique commun pour les régularisations à l’échelon de l’UE.

- Politique de retour

Le retour reste une pierre angulaire de la politique de l'UE en matière de migrations. Une politique de retour efficace est en effet essentielle pour que l’opinion publique apporte son soutien à des mesures dans des domaines tels que l’immigration légale et l'asile. Parmi les priorités suggérées dans la communication figurent la conclusion de nouveaux accords de réadmission, l'avancée de la proposition de directive sur le retour actuellement en cours d’examen au Parlement et au Conseil, le recours accru par les États membres aux vols de retour communs, une simplification de l'obtention des documents en vue du retour des ressortissants de pays tiers dépourvus de documents de voyage, et la définition de normes communes pour la formation des agents participant aux retours.

- Amélioration des échanges d’informations

La coopération opérationnelle entre les États membres ne peut se révéler fructueuse que s'ils sont en mesure de partager rapidement et sans difficulté des informations de nature technique et stratégique. La communication appelle donc à exploiter davantage les instruments existants, tels que l'ICONet (réseau connecté à l’internet pour l'échange entre les États membres d'informations stratégiques, tactiques et opérationnelles sur les flux d'immigration clandestine - IP/06/57), les réseaux d'officiers de liaison «immigration» des États membres postés dans les pays d'origine, et l'aide Europol.

- Évaluation des politiques

La mise en œuvre des mesures déjà convenues fait partie intégrante du combat que l'UE continue de mener contre l'immigration clandestine. Il est donc proposé d'évaluer la législation sur les obligations des transporteurs commerciaux en matière de prévention de l'immigration clandestine et les mesures réprimant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers (passage de clandestins), afin d'en identifier les insuffisances et les lacunes. Cet examen sera réalisé en étroite collaboration avec les États membres et les acteurs concernés (secteur des transports, organisations humanitaires).

Suivi

La communication adoptée aujourd'hui sera transmise au Conseil et au Parlement européen. Leur position officielle sur les mesures et les nouvelles priorités qui y sont proposées est attendue avant la fin de l'année.

Aide communautaire aux pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile

La Commission européenne a adopté le 21 septembre 2006 le programme de travail Aeneas 2006 en vue de cofinancer des actions des pays tiers en matière de contrôle des flux migratoires. Ce programme est doté pour la période 2004-2006 d'un budget de 120 millions d'euros et 45 millions pour l'année 2006. Selon Benita Ferrero-Waldner, commissaire responsable des relations extérieures et de la politique européenne de voisinage, l’Union européenne doit s’" attaquer aux racines de l'immigration clandestine et faire tout ce qui est en (son) pouvoir pour donner à nos partenaires, pays d'origine ou de transit, les moyens de lutter contre les problèmes associés aux migrations. Aeneas est un instrument des plus utiles pour renforcer la coopération entre l'Union européenne, les pays tiers et les organisations internationales traitant des questions migratoires. ". En 2006, le programme Aeneas repose sur cinq priorités : appui au développement des formes licites de migrations et la promotion de mesures préalables au départ facilitant l'intégration sur le marché légal du travail de l’Union ; protection des droits des migrants face aux mauvais traitements, à l’exclusion, à l’exploitation, au racisme et à la xénophobie ; promotion des normes et meilleures pratiques internationales en matière de droit d’asile et mise en œuvre de programmes de protection régionaux ; lutte contre les migrations clandestines, grâce à un renforcement de la coopération et des mesures au niveau de la gestion des frontières à une sensibilisation accrue aux risques liés aux migrations clandestines ; amélioration de la capacité des émigrants à contribuer au développement de leurs pays d’origine.