Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Droit des étrangers de l'outre-mer (Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin)

La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer énonce plusieurs dispositions sur l'application du droit des étrangers à Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin qui modifient le code général des collectivités territoriales.

Art. 3 : Art. LO 6113-1. – " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes : (…) 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile. "
Art. 4 : Art. LO 6213-1. – " (…) les lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile ne sont applicables à Saint-Barthélemy que sur mention expresse. "
Art. LO 6214-3. - I. – " La collectivité fixe les règles applicables dans les matières suivantes : (…) 6° Accès au travail des étrangers "
Art. LO 6253-4. – " Le conseil exécutif délibère sur les décisions individuelles intervenant dans les domaines suivants : 1° Autorisation de travail des étrangers. "
Art. LO 6253-5. – " Le conseil exécutif est consulté par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'Etat sur les questions suivantes : " (…) 3° Réglementation du contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers et délivrance du titre de séjour. "
Art. LO 6253-8. – " Le conseil exécutif est informé des projets d'engagements internationaux de la France qui interviennent dans les matières énumérées à l'article LO 6214-3 ou qui sont relatifs à la circulation des personnes entre Saint-Barthélemy et les Etats étrangers. "
Art. LO 6313-1. – " les lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile ne sont applicables à Saint-Martin que sur mention expresse. "
Art. LO 6314-3. – " I. - La collectivité fixe les règles applicables dans les matières suivantes : (…) 4° Accès au travail des étrangers ".
Art. LO 6353-4. – " Le conseil exécutif délibère sur les décisions individuelles intervenant dans les domaines suivants : 1° Autorisation de travail des étrangers ".
Art. LO 6353-5. – " Le conseil exécutif est consulté par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'Etat sur les questions suivantes : (…) 3° Réglementation du contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers et délivrance du titre de séjour ".
Art. LO 6353-8. – " Le conseil exécutif est informé des projets d'engagements internationaux qui interviennent dans les matières énumérées à l'article LO 6314-3 ou qui sont relatifs à la circulation des personnes entre Saint-Martin et les Etats étrangers ".

Circulation des personnes aux frontières terrestres extérieures des États membres

Règlement n° 1931/2006, 20 déc. 2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres et modifiant les dispositions de la convention de Schengen : JOUE 20 déc. 2006 n° L 405/1
Chapitre I Dispositions générales
Article 1er (Objet) 1. Le présent règlement institue un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres et instaure à cet effet un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière.
2. Le présent règlement autorise les États membres à conclure ou à maintenir des accords bilatéraux avec des pays tiers voisins aux fins de l'application du régime propre au petit trafic frontalier qu'il institue.
Article 2 (Champ d'application) Le présent règlement s'applique sans préjudice des dispositions de droit communautaire et de droit national applicables aux ressortissants de pays tiers en matière:
a) de séjour de longue durée;
b) d'accès à une activité économique et d'exercice d'une telle activité;
c) de douane et de fiscalité.
Article 3 (Définitions) Pour l'application du présent règlement, on entend par:
1) "frontière terrestre extérieure", la frontière terrestre commune entre un État membre et un pays tiers voisin;
2) "zone frontalière", une zone qui ne s'étend pas à plus de trente kilomètres de la frontière.
Les communes qui doivent être considérées comme la zone frontalière sont précisées par les États concernés dans leurs accords bilatéraux visés à l'article 13. Toute partie d'une de ces communes située à plus de trente kilomètres mais à moins de cinquante kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière;
3) "petit trafic frontalier", le franchissement régulier d'une frontière terrestre extérieure par des frontaliers, en vue d'effectuer un séjour dans une zone frontalière, par exemple pour des raisons sociales, culturelles ou pour des raisons économiques justifiées, ou pour des raisons d'ordre familial, d'une durée ne dépassant pas la durée fixée par le présent règlement;
4) "personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation":
i) les citoyens de l'Union, au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union exerçant son droit à la libre circulation, auxquels s'applique la directive 2004/38/CE1;
ii) les ressortissants de pays tiers et les membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité, qui, en vertu d'accords conclus entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et ces pays tiers, d'autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents au droit des citoyens de l'Union;
5) "ressortissant de pays tiers", toute personne qui n'est pas citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne et qui n'est pas visée par le point 4);
6) "frontalier", tout ressortissant d'un pays tiers qui réside légalement dans la zone frontalière d'un pays voisin d'un État membre depuis une période précisée dans les accords bilatéraux visés à l'article 13, laquelle est d'un an au moins. Dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, précisés dans ces accords bilatéraux, une période de résidence inférieure à un an peut également être considérée comme appropriée;
7) "permis délivré en vue du franchissement local de la frontière": un document spécifique, instauré par le chapitre III, autorisant les frontaliers à franchir une frontière terrestre extérieure conformément au régime du petit trafic frontalier;
8) "la convention de Schengen": la convention mettant en application l'accord du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États membres de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes1.
Chapitre II Régime propre au petit trafic frontalier
Article 4 (Conditions d'entrée) Les frontaliers peuvent franchir la frontière terrestre extérieure d'un État membre voisin en vertu du régime propre au petit trafic frontalier, à condition qu'ils:
a) soient en possession d'un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière et d'au moins un document de voyage en cours de validité, dans la mesure où cette condition est prévue par les accords bilatéraux visés à l'article 13;
b) n'aient pas été signalés dans le Système d'information Schengen (SIS) aux fins de non-admission;
c) ne soient pas considérés comme une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres et notamment n'aient pas été signalés dans les fichiers de recherche nationaux des États membres aux fins de non-admission pour les mêmes motifs.
Article 5 (Durée du séjour dans la zone frontalière) Les accords bilatéraux visés à l'article 13 précisent la durée maximale autorisée dans le cadre du régime propre au petit trafic frontalier pour chaque séjour non interrompu effectué, celle-ci ne pouvant dépasser trois mois.
Article 6 (Contrôles d'entrée et de sortie) 1. Les États membres soumettent les frontaliers à des contrôles d'entrée et de sortie afin de s'assurer que ceux-ci remplissent les conditions visées à l'article 4.
2. Il n'est pas apposé de cachet d'entrée ou de sortie sur le permis délivré en vue du franchissement local de la frontière en vertu du régime propre au petit trafic frontalier.
3. Le paragraphe 1 s'entend sans préjudice de l'article 15.
Chapitre III (Permis délivré en vue du franchissement local de la frontière)
Article 7 (Instauration d'un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière) 1. Il est instauré un permis délivré en vue du franchissement local de la frontière.
2. La validité territoriale du permis en vue du franchissement local de la frontière est limitée à la zone frontalière de l'État membre de délivrance.
3. Le permis délivré en vue du franchissement local de la frontière comporte une photographie de son titulaire et contient au minimum les informations suivantes:
a) le nom, le prénom, la date de naissance, la nationalité et le lieu de résidence du titulaire du permis;
b) l'autorité de délivrance, la date de délivrance et la période de validité;
c) la zone frontalière dans laquelle le titulaire du permis est autorisé à circuler;
d) le numéro d'au moins un document de voyage en cours de validité autorisant son titulaire à franchir les frontières extérieures, tel que prévu à l'article 9 bis.
Il mentionne clairement que le titulaire n'est pas autorisé à se déplacer en dehors de la zone frontalière et que tout usage abusif est passible des sanctions prévues à l'article 17.
Article 8 (Éléments de sécurité et spécifications techniques liés au permis de franchissement local de la frontière) 1. Les éléments de sécurité et spécifications techniques du permis de franchissement local de la frontière sont conformes aux dispositions concernées du règlement (CE) n°1030/2002 du Conseil du 13 juin 2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers.
2. Les États membres communiquent à la Commission et aux autres États membres un modèle de permis pour le franchissement local de la frontière établi conformément au paragraphe 1.
Article 9 (Conditions de délivrance) Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré aux frontaliers qui:
a) sont en possession d'au moins un document de voyage en cours de validité les autorisant à franchir les frontières extérieures, tel que défini dans les dispositions de l'article 17, paragraphe 3, point a), de la convention de Schengen;
b) produisent des documents justifiant de leur statut de frontaliers et de l'existence de raisons légitimes de franchir fréquemment une frontière terrestre extérieure en vertu du régime propre au petit trafic frontalier;
c) n'ont pas été signalés dans le SIS aux fins de non-admission;
d) ne sont pas considérés comme une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres, et notamment n'ont pas été signalés dans les fichiers de recherche nationaux des États membres aux fins de non-admission, pour les mêmes motifs.
Article 10 (Validité) La durée de validité du permis délivré en vue du franchissement local de la frontière est d'un an au minimum et de cinq ans au maximum.
Article 11 (Frais de délivrance) Les droits correspondant aux frais administratifs de traitement de la demande du permis ne peuvent être supérieurs à ceux qui sont perçus pour le traitement des demandes de visa de court séjour à entrées multiples.
Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré gratuitement.
Article 12 (Modalités de délivrance) 1. Le permis de franchissement local de la frontière peut être délivré soit par les consulats soit par toute autorité administrative des États membres désignée dans le cadre des accords
bilatéraux visés à l'article 13.
2. Les États membres tiennent un registre central des permis pour le petit trafic frontalier, qui sont demandés, délivrés, prorogés et annulés ou retirés, et désignent un point de contact national chargé de fournir sans délai, à la demande des autres États membres, des informations sur les permis introduits dans ce registre.
Chapitre IV (Mise en œuvre du régime propre au petit trafic frontalier)
Article 13 (Accords bilatéraux entre États membres et pays tiers voisins) 1. Aux fins de la mise en œuvre du régime propre au petit trafic frontalier, les États membres sont autorisés à conclure avec les pays tiers voisins des accords bilatéraux conformes aux règles énoncées dans le présent règlement.
Les États membres peuvent aussi maintenir des accords bilatéraux déjà conclus avec les pays tiers voisins en matière de petit trafic frontalier. Si ces accords ne sont pas compatibles avec le présent règlement, les États membres concernés les modifient de manière à éliminer les incompatibilités constatées.
2. Avant de conclure ou de modifier tout accord bilatéral en matière de petit trafic frontalier avec un pays tiers voisin, l'État membre concerné consulte la Commission afin d'en vérifier la compatibilité avec le présent règlement.
Si la Commission estime que l'accord est incompatible avec le présent règlement, elle en informe l'État membre concerné. L'État membre prend toutes les mesures nécessaires afin de modifier ledit accord dans un délai raisonnable, de manière à éliminer les incompatibilités constatées.
3. Lorsque la Communauté ou l'État membre concerné n'a pas conclu un accord général de réadmission avec un pays tiers, les accords bilatéraux en matière de petit trafic frontalier conclus avec ce pays tiers comportent des dispositions visant à faciliter la réadmission des personnes ayant fait une utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier établi par le présent règlement.
Article 14 (Comparabilité de traitement) Dans les accords bilatéraux visés à l'article 13, les États membres font en sorte que les pays tiers accordent aux personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation et aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans la zone frontalière de l'État membre concerné un traitement au moins comparable à celui qui est accordé aux frontaliers du pays tiers concerné.
Article 15 (Franchissement facilité de la frontière) 1. Les accords bilatéraux visés à l'article 13 peuvent contenir des dispositions facilitant le franchissement de la frontière, en vertu desquelles les États membres:
a) créent des points de passage frontaliers spéciaux, réservés aux frontaliers;
b) réservent des couloirs spéciaux aux frontaliers aux points de passage frontaliers ordinaires; ou
c) compte tenu des circonstances locales et lorsque, à titre exceptionnel, il existe un besoin particulier, autorisent les frontaliers à franchir leur frontière terrestre extérieure en des points définis autres que les points de passage autorisés et en dehors des heures d'ouverture fixées.
2. Lorsqu'un État membre décide de faciliter le franchissement de la frontière pour les frontaliers, conformément au paragraphe 1, il facilite le franchissement de la frontière, de plein droit, pour toute personne jouissant du droit communautaire à la libre circulation, résidant dans la zone frontalière concernée.
3. Aux points de passage visés au paragraphe 1, point a), ainsi qu'aux couloirs spéciaux visés au paragraphe 1, point b), les personnes qui franchissent régulièrement la frontière et qui, pour cette raison, sont connues des gardes-frontières, ne sont généralement soumises qu'à un contrôle par sondage.
Ces personnes sont soumises de temps en temps, inopinément et à intervalles irréguliers, à des contrôles approfondis.
4. Lorsqu'un État membre décide de faciliter le franchissement de la frontière par les frontaliers conformément au paragraphe 1, point c):
a) le permis de franchissement local de la frontière comporte, outre les informations requises par l'article 7, paragraphe 3, des informations détaillées relatives à la localisation et aux circonstances dans lesquelles le franchissement de la frontière terrestre extérieure est autorisé;
b) l'État membre en question procède à des contrôles par sondage et organise une surveillance régulière de manière à empêcher le franchissement non autorisé de la frontière.
Chapitre V Dispositions finales
Article 16 (Ceuta et Melilla) Les dispositions du présent règlement ne portent pas atteinte aux régimes spécifiques qui s'appliquent aux villes de Ceuta et de Melilla, tels que visés dans la déclaration du Royaume d'Espagne relative aux villes de Ceuta et Melilla figurant dans l'acte final de l'accord d'adhésion du Royaume d'Espagne à la convention d'application de l'accord de Schengen.
Article 17 (Sanctions) 1. Les États membres veillent à appliquer les sanctions prévues par la législation nationale à
toute utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier, institué par le présent règlement et mis en œuvre par les accords bilatéraux visés à l'article 13.
2. Ces sanctions sont efficaces, proportionnées et dissuasives et incluent la possibilité de supprimer et de révoquer les permis délivrés en vue du franchissement local de la frontière.
3. Les États membres tiennent un registre de tous les cas d'utilisation abusive du régime propre au petit trafic frontalier et des sanctions qui ont été infligées conformément au paragraphe 1. Ces informations sont transmises chaque semestre aux autres États membres et à la Commission.
Article 18 (Rapport sur le régime propre au petit trafic frontalier) Au plus tard le 19 janvier 2009 , la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre et le fonctionnement du régime propre au petit trafic frontalier, tel qu'institué par le présent règlement et mis en œuvre par les accords bilatéraux conclus ou maintenus conformément aux règles prévues par le présent règlement. Ce rapport est accompagné, le cas échéant, de propositions législatives appropriées.
Article 19 (Notification des accords bilatéraux) 1. Les États membres notifient à la Commission tous les accords bilatéraux visés à l'article 13, ainsi que toute dénonciation ou modification des ces accords.
2. La Commission rend les informations notifiées conformément au paragraphe 1 accessibles aux États membres et au public par une publication au Journal officiel de l'Union européenne ou par tout autre moyen approprié.
Article 20 (Modification des dispositions de la convention de Schengen) Les dispositions de l'article 136, paragraphe 3, de la convention de Schengen sont remplacées par le texte suivant: " 3. Le paragraphe 2 ne s'applique pas aux accords bilatéraux relatifs au petit trafic frontalier qui sont visés à l'article 13 du règlement (CE) n° 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 fixant des règles relatives au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres. "
Article 21 (Entrée en vigueur) Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Exigence de loyauté dans l'exercice des prérogatives de puissance publique

" M. X..., ressortissant algérien, qui faisait l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière (…) s’est présenté à la préfecture de Seine-Saint-Denis, sur convocation, à la demande de son avocat qui sollicitait un réexamen de sa situation administrative ; le préfet de Seine-Saint-Denis a pris à son encontre un arrêté (…) de maintien en rétention dans un local ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ; par ordonnance du 29 décembre 2004, le juge des libertés et de la détention a rejeté la demande de prolongation de la rétention administrative ; il est fait grief à l'ordonnance d'avoir confirmé cette décision, alors, selon le moyen, que l’étranger qui s’est présenté volontairement au service des étrangers de la préfecture et dont il est alors constaté par l’administration qu’il a fait l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière et que sa situation n’a pas évolué depuis ne fait pas l’objet d’une interpellation ; dès lors, c’est au prix d’une erreur de droit que le délégué du premier président de la cour d’appel de Paris a estimé que "l’interpellation" de M. X constituait une pratique "déloyale" contraire à l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme ; par ailleurs, la circonstance relevée par les juges du fond que la seule constatation que l’intéressé était en situation irrégulière alors qu’il s’était présenté au guichet dans les conditions susvisées ne saurait caractériser un indice apparent d’un comportement délictueux est inopérante ; ainsi l’ordonnance attaquée est entachée d’une violation de l’article 35 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945, ensemble de l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme ; mais attendu que l’administration ne peut utiliser la convocation à la préfecture d’un étranger, faisant l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière, qui sollicite l’examen de sa situation administrative nécessitant sa présence personnelle, pour faire procéder à son interpellation en vue de son placement en rétention ; qu’ayant relevé que M. X... avait été convoqué, sur sa demande, pour l’examen de sa situation administrative, la cour d’appel a, par ce seul motif, jugé à bon droit, que les conditions de cette interpellation étaient contraires à l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme. " (Cass. 1ère civ., 6 févr. 2007, Préfet de la Seine-Saint-Denis, req. n° 05-10.880).

Aide soumise à une condition de nationalité

Dans sa rédaction tirée du décret n° 2004-1308 du 26 novembre 2004, l’article R. 343-4 du code rural réserve le bénéfice de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs aux ressortissants d'un autre pays membre de l'Union européenne et aux bénéficiaires d'accords internationaux interdisant une restriction d'activité fondée sur la nationalité. Il en est de même des prêts bonifiés à l'investissement dans les exploitations agricoles et des prêts à long terme bonifiés dans les départements d'outre-mer (C. rural, art. R. 344-2 et R. 348-2). Ce dispositif vise à assurer la constitution d'exploitations viables et durables et à en faciliter la modernisation. Si ces aides sont liées à des engagements pris par leurs bénéficiaires sur une certaine durée, le pouvoir réglementaire ne pouvait toutefois pas rompre l’égalité de traitement au sens où les candidats aux prêts, quelle que soit leur nationalité, se trouvent dans une situation équivalente et où il n’existe pas de raison d'intérêt général justifiant une différence de traitement (CE, 24 janv. 2007, GISTI, req. n° 243976 : injonction à abroger les dispositions en cause dans un délai de six mois).

Protection reconnue aux étrangers soignés en France

Une protection est reconnue en matière d’expulsion par l’article L. 521-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux étrangers dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner des conséquences d'une exceptionnelle gravité, sous réserve qu'il ne puisse bénéficier d'un traitement approprié dans le pays de renvoi. Il appartient à l'autorité administrative, lorsqu'elle envisage une mesure d'expulsion, de vérifier que cette décision ne peut avoir de conséquences exceptionnelles sur l'état de santé de l'intéressé et, en particulier, d'apprécier la nature et la gravité des risques qu'entraînerait une éventuelle interruption des traitements suivis en France. Lorsque cette interruption risque d'avoir des conséquences exceptionnelles sur la santé de l'intéressé, l’autorité doit démontrer qu'il existe des possibilités de traitement approprié de l'affection en cause dans le pays de renvoi. Pour ces raisons, le préfet ne pouvait pas prononcer l’expulsion d’un étranger qui produisait des attestations médicales faisant ressortir les conséquences d'une extrême gravité qui résulteraient de l'interruption des traitements et de l’absence de traitement approprié dans le pays d’éloignement pour une pathologie très rare (CE, 14 févr. 2007, M. Abdelnacer A, req. n° 281220).

Vie privée et familiale d’un étranger menacé d’expulsion

Un étranger normalement protégé peut être expulsé pour " nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique " au motif qu’il a commis de nombreux délits pour lesquels il a été condamné une première fois à un an de prison avec sursis puis une seconde fois à cinq ans pour une attaque à mains armées d'une agence bancaire (C. étrangers, art. L. 521-2). Eu égard à la gravité croissante de ces faits, cette décision ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale de l’intéressé, célibataire et sans enfant. Le requérant était pourtant entré à l'âge de trois ans en France où ses parents et ses frères, dont certains sont français, y résident. Il ne pouvait par ailleurs pas se prévaloir d'attaches familiales dans le pays d’éloignement en dehors de son grand-père (CE, 14 févr. 2007, M. Boualem A, req. n° 288454).

Recueil des décisions de la commission des recours (2005)

La commission des recours a publié, pour la deuxième année, un recueil des décisions relatives au droit de l'asile pour l'année 2005. Le fichier PDF peut être téléchargé à l'adresse suivante:
http://www.commission-refugies.fr/centre_recherche_18/jurisprudence_25/recueil_2005_2055.html

Activité de la Commission des recours des réfugiés

Source: bilan du 1er semestre 2006 de la commission des recours (http://www.commission-refugies.fr/presentation_4/rapports_activite_139/statistiques_140/activite_commission_2093.html

1) Recours enregistrés

Le nombre de recours enregistrés au premier semestre 2006 s’élève à 16730 à contre 20 324 en 2005. Ce chiffre marque une diminution de 17,68% par rapport au premier semestre 2005 qui lui-même marquait un infléchissement de 26,17% par rapport à la même période de 2004. La baisse des recours sur le moyen terme apparaît donc comme une certitude. Cependant, l’importance de cette baisse au premier semestre doit être observée avec prudence. En effet, elle semble être le prolongement d’une inflexion déjà observée à la fin de l’année 2005 et pouvant se stabiliser. En outre, l’observation mensuelle des entrées de recours à la Commission fait ressortir le caractère erratique de cette baisse. De fait, en l’absence de modèle ou d’une tendance linéaire, l’établissement de prévisions, quant aux recours enregistrés, est une activité hasardeuse.
De plus, au sein des recours enregistrés, une distinction doit être opérée entre les recours à la suite des primo demandes et ceux suivant une demande de réouvertures qui n’obéissent pas à la même logique. En effet, la baisse des recours est celles des primo demandes. Elle est compensée par une augmentation particulièrement importante du nombre des recours dans le cadre des réouvertures. En 2005, ces derniers au nombre de 7 861 sur l’année représentaient 19,48% de l’ensemble des recours. Sur le seul premier semestre 2006, leur nombre atteint 6845 et ils représentent 40,91% de l’ensemble des recours. Les causes de ce phénomène n’apparaissent pas comme étant aisément indentifiables, ce qui renforce la difficulté d’établir des prévisions quant au nombre de recours.
A ce titre, il convient d’observer la légère augmentation du taux, déjà très important, de recours à la suite des décisions de rejet de l’OFPRA ; il est passé de 85,66 % pour l’année 2005 à 86,47% pour le premier semestre 2006.
Dès lors, une tendance générale à la baisse du nombre de recours ou au contraire à un maintien des entrées ne peut être sérieusement dégagée.
Les recours demeurent concentrés sur un nombre restreint de pays puisque les sept plus représentés constituent près de 54 % des entrées cumulées et les dix premiers plus de 64 %. La tendance du premier semestre 2006 est similaire à celle du premier trimestre 2006. En revanche, depuis 2005, quatre pays on vu leur importance changer. Les parts de ressortissants ou résidents de la République populaire de Chine et de la Bosnie ont beaucoup diminué alors que celles de ressortissants ou résidents de la République d’Haïti et de la République Serbie et Monténégro ont crû au point de doubler. Ces changements semblent avoir essentiellement deux types d’origine. Ainsi, pour les ressortissants ou résidents haïtiens, bosniens et Serbes (souvent d’origine albanaise ou Rom), l’évolution des recours semble correspondre à l’évolution de situations dans les pays d’origine. En revanche, la baisse des recours de ressortissants ou résidents chinois apparaît liée aux données internes à la Commission, le taux d’annulation et la diminution du délai de traitement par l’utilisation des ordonnances nouvelles. De fait, le taux d’annulation à la suite des recours de ressortissants ou résidents chinois est l’un des plus faible de la Commission avec 0,70% et 68,95% de la demande chinoise est traité par ordonnances nouvelles.
La seule présence de deux pays de la liste des pays d’origine sûrs (Bosnie et Géorgie) dans les pays les plus représentés devant la Commission ne permet pas de déterminer l’éventualité d’une influence de cette liste sur les recours. Les parts de ressortissants ou résidents de ces pays ont certes baissé mais sans qu’un lien puisse être établi.
Enfin, il peut être relevé que la Commission a enregistré les recours d’un ressortissant belge, d’un ressortissant polonais, d’un ressortissant canadien et de deux ressortissants américains.

2) Décisions rendues

Au cours du premier semestre, la Commission a rendu, lors de 1086 séances dont six plénières, 15 835 décisions, dont 2 305 décisions de reconnaissance du statut de réfugié. 185 décisions ont été rendues au titre de la protection subsidiaire.
Le nombre de décisions rendues, fortement inférieur au nombre de la même période en 2004 et 2005, s’explique par l’érosion constante de la capacité de jugement de la Commission - somme des décisions collégiales, d’ordonnances classiques et d’ordonnances nouvelles.
La majorité des décisions est collégiale, prises par les sections en formations de jugement. Elles résultent de la capacité d’enrôlement de la CRR, estimée à partir du nombre de rapporteurs affectés en division, pondérée par le taux de renvoi. Le nombre de ces rapporteurs n’a cessé de décroître alors que le taux de renvoi lui a crû et est de 25% depuis plusieurs mois.
Le tableau ci-dessous permet de mieux comprendre l’impact sur l’activité de la Commission de la baisse du nombre de dossiers par séance, de l’augmentation du taux de renvoi et surtout de l’érosion du nombre d’agents de la Commission qui en l’état est amené à se poursuivre.

Capacité théorique comparée de la Commission pour les mois de février 2004, 2005 et 2006
Nombre de rapporteurs en section (ETPT)
68,6
152,8
85,8
Capacité d'enrôlement annuelle par rapporteur en section*
450
450
540
540
Nombre de dossiers par audience
15
15
18
18
Capacité de jugement annuelle par rapporteur (enrôlement - renvois)
337,5
346,5
415,8
459
taux de renvoi annuel
25%
23%
15%
Capacité de jugement annuelle des sections (nb. rapp. x capacité jug. par rapp.)
23153
52945
63534
39382
Part des ordonnances dans les décisions de la Commission
22,25%
17,08%
12,00%
Capacité de jugement annuelle de la Commission (avec ordonnances)
28304
61988
76516
44107

* Les rapporteurs ont un objectif de 30 séances annuelles. Depuis juin 2005, afin de faire face à l’allongement de la durée des audiences, les séances contiennent 15 dossiers, soit 450 décisions par rapporteur, contre 18 précédemment, soit 540 décisions par rapporteur.

Répartition des décisions rendues au 1er semestre 2006

De manière générale, l’observation de l’activité juridictionnelle de la Commission fait apparaître une stabilité des pourcentages par rapports aux périodes précédentes. En revanche, du fait du changement d’échelle de la Commission à la suite de la restitution des 125 agents supplémentaires qui avaient été consentis en 2005, les nombres, y compris les annulations des décisions de l’OFPRA (2 490), sont en baisse. Il convient de souligner l’installation et le développement progressif des décisions accordant la protection subsidiaire dont le nombre est passé de 143 au premier semestre 2005 à 185 pour celui de 2006, soit de 0,37% à 1,17% de l’ensemble des décisions rendues.
Les affaires jugées par ordonnance du Président (irrecevabilités manifestes, non-lieux, désistements) sont au nombre de 1 424 soit 8,99 % de l’ensemble des affaires réglées contre 9,86% en 2005, pourcentage en légère diminution. A ce chiffre il convient d’ajouter 2 100 ordonnances nouvelles - procédure qui se traduit par une séance entre un Président et un rapporteur- soit 13,26 %. Ce qui porte le nombre total des ordonnances à 3 524 soit 22,25% de la totalité des décisions rendues sur ce semestre contre 17,08% en 2005. Le pourcentage d’ordonnances est ainsi en augmentation du fait des ordonnances nouvelles. Il doit être relevé que cette augmentation est purement mathématique et mécanique. Les ordonnances sont une procédure qui dépend du nombre des recours entrant et non de l’activité collégiale de la Commission. L’augmentation du pourcentage n’est donc pas significative. Il est remarquable que les ressortissants ou résidents chinois, du fait d’une demande stéréotypée, et haïtiens, en raison d’une demande souvent peu personnalisée, représentent plus de 50 % des dossiers des ordonnances nouvelles.
Un autre phénomène remarquable est, d’une part, l’augmentation du taux de présence des avocats et, d’autre part, leur lien avec les recours aboutissant à une annulation.
Le recours à un avocat est de plus en plus fréquent devant la Commission. En 2005, des conseils étaient déjà présents dans 46,94% des affaires enrôlées. Au premier semestre 2006, ce pourcentage est de 52,90. Cette tendance apparaît beaucoup plus certaine que celle de la baisse des recours.
Il est notable que des avocats aient plaidé dans 87,83% des affaires ayant abouti à une annulation. Cependant, une éventuelle corrélation ne peut être recherchée qu’avec circonspection. En effet, en regard du nombre d’affaires où un avocat était constitué et ayant abouti à une annulation ou un rejet au fond, l’annulation n’a été décidée que dans 29,31%.
De façon assez logique, la répartition des décisions fait écho à celle des recours et reproduit des tendances comparables. Les taux d’annulations par pays sont en revanche remarquables pour leur absence d’homogénéité. Ainsi, pour les taux d’annulations inférieurs à 10 %, il n’est pas possible de dégager de règles en regard des données internes à la Commission, notamment les ordonnances nouvelles. Les annulations comme les rejets résultent des données de chaque pays et de chaque dossier.
Pas plus que pour les entrées, la liste des pays d’origine sûrs ne semble avoir d’influence sur le sens des décisions de la Commission. Si comme pour les recours, il n’y a que deux pays concernés, l’observation de leur taux d’annulation permet deux commentaires. D’une part, les taux d’annulation du premier semestre 2006 sont supérieurs à ceux de la même période en 2005. D’autre part, ils restent supérieurs au taux moyen d’annulation.

3) Stock de recours

Au premier semestre, le nombre d’entrées est supérieur à celui des sorties. Néanmoins, l’évolution mensuelle tend vers l’équilibre. Le solde doit, à l’image de l’évolution du nombre de recours enregistrés, être observé avec prudence.
La Commission devrait connaître un déséquilibre de sa balance des entrées et sorties sur l’année 2006. Cette perspective ne permet pas d’envisager une réduction du stock existant en l’état. En outre, il convient de noter que les dossiers à la Commission sont traditionnellement envisagés selon deux axes : ceux en cours de traitement et ceux en attente de traitement. Les recours sont donc divisés entre ceux en traitement, qui sont désignés dans l’outil de gestion informatique des dossiers sous le vocable de " enrôlés sans décision ni décision anticipée " et ceux qui constituent un stock en attente de traitement désignés informatiquement par leur état " non enrôlés " ou leur localisation géographique " aide juridictionnelle " et " ordonnances ".
A la date du 4 juillet 2006, le stock de dossiers en attente de traitement est de 20 674, contre 21 301 au 31 décembre 2005, et le nombre de dossiers en traitement est de 8 233. L’amélioration constatée du stock résulte d’un effort important de rendement du bureau de l’aide juridictionnelle au deuxième trimestre 2006. A la suite de l’augmentation du nombre de décisions rendues, de nombreux dossiers, qui avaient été enrôlés puis renvoyés dans l’attente de la décision d’aide juridictionnelle et qui y étaient localisés, ont rejoint les dossiers " enrôlés sans décision ni décision anticipée ". De ce fait, les sections qui vont traiter en priorité ces dossiers n’en prélèveront pas sur le stock de 20 674.
Toutefois, dans l’hypothèse d’une décroissance soutenue sur le long terme des recours entrant à la Commission, la capacité de jugement actuelle de la juridiction devrait permettre de tendre vers l’équilibre.

4) Aide juridictionnelle

Au cours du premier semestre 2006, le bureau d’aide juridictionnelle a enregistré 2977 demandes contre 1984 demandes sur la même période en 2005, soit une augmentation de 50,05% et une moyenne mensuelle de 496 demandes. 4600 décisions définitives ont été rendues contre 3665 au 1er semestre 2005, augmentant de 25,51% les résultats. Les 1537 admissions représentent 51,62% des décisions, leur taux augmentant ainsi de 35,85% par rapport à la période correspondante de l’an passé.
L’écart important constaté entre le nombre de demandes d’aide juridictionnelle et le nombre total de décisions prises au cours du premier semestre 2006 s’explique par l’effort de rattrapage du retard de traitement des demandes effectuées par le service depuis mars 2006. Cet effort a particulièrement porté sur les demandes qui devaient aboutir à une admission et dont le traitement est plus complexe.

Motivation de l’avis médical

En mentionnant que l'état de santé d’un étranger nécessite une prise en charge médicale dont le défaut risque d’entraîner des conséquences d'une exceptionnelle gravité et que l'intéressé peut effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans son pays d'origine, le médecin de l’administration motive suffisamment son avis (sur la procédure d’avis, C. étrangers, art. R. 313-22. – sur le droit de séjour reconnu à l’étranger soigné en France, C. étrangers, art. L. 313-11, 11°). En tout état de cause, le secret médical interdit au médecin de révéler des informations sur la pathologie de l'intéressé et sur la nature de ses traitements médicaux, " fût-ce en portant une appréciation sur l'état du système de soins dans le pays d'origine " (CE, 24 janv. 2007, Min. Int., req. n° 290476).

Réforme de la Commission des recours des réfugiés

La commission des recours des réfugiés est, d’un point de vue budgétaire et administratif, dépendante de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. Ses rapporteurs appartiennent ainsi au même corps de fonctionnaires ; ils sont d’ailleurs recrutés et gérés par l'Office. Cette situation a été dénoncée par un rapport de la commission nationale consultative des droits de l’homme du 28 novembre 2006 qui a estimé cette situation " est parfaitement contraire au principe d'indépendance de la juridiction administrative vis-à-vis de l'administration et pourrait conduire à la condamnation de la France par les juridictions européennes ". Un rapport de mission établi en octobre 2006 et rendu public en janvier 2007 par M. Anicet Le Pors entrevoit plusieurs réformes pour remédier à cette situation : transfert du contentieux de l'asile aux tribunaux administratifs ; création d'une juridiction unique pour l'ensemble du contentieux des étrangers ; rattachement de la Commission au Conseil d'Etat (Le Monde du 21 déc. 2006). Le rapport privilégie cette dernière voie qui permettrait " d'affirmer la nécessité d'une juridiction administrative spécialisée sur l'asile, tout en assurant son indépendance vis-à-vis de l'administration dont elle contrôle les décisions ".
Pour le rapport intégral: http://www.commission-refugies.fr/presentation_4/actualites_5/situation_statutaire_2108.html