Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Asile et insoumission

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 5, éd. 2022

Selon la directive du 13 décembre 2011, la qualité de réfugié peut être accordée à une personne menacée de poursuites ou de sanctions pour avoir refusé d’effectuer le service militaire en cas de conflit où pourrait être commis des crimes de guerre. Cette législation vise la situation dans laquelle le service militaire accompli supposerait lui-même de commettre des crimes de guerre dans un conflit déterminé, y compris lorsque la personne ne participerait qu’indirectement à la commission de tels crimes. Dans ce cas, le refus d’effectuer le service militaire constitue le seul moyen permettant au demandeur du statut de réfugié d’éviter la participation aux crimes de guerre allégués, ce refus se rattachant par présomption à un motif de persécution (CJUE, 26 févr. 2015, aff. C 472/13, A. L Shepherd c/ Bundesrepublik Deutschland).

Transposant cette analyse à la situation des Russes qui ont refusé de se soumettre à l’ordre mobilisation et de participer la guerre en Ukraine, la Cour a estimé que ce refus constituait une opinion politique justifiant la reconnaissance du statut de réfugié. Plusieurs enquêtes ont conclu à l’existence de crimes de guerre commis par les forces armées russes, notamment une commission d’enquête internationale indépendante créée par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies. Il a par ailleurs été relevé que l’ordre de mobilisation du 21 septembre 2022 était particulièrement large compte tenu des règles régissant la réserve en Russie qui ne comprend pas seulement les hommes russes ayant accompli leur service militaire. Sur ce pont, il n’était pas possible d’échapper au service militaire pendant la période de mobilisation partielle en accomplissant un service civil alternatif, la mise en œuvre de la mobilisation étant entachée de nombreuses irrégularités s’agissant du public concerné et des procédures de mobilisation. Cette mobilisation partielle est restée en vigueur en droit et en fait, les réfractaires s’exposant à des poursuites et à des sanctions pénales renforcées par la suite. La seule appartenance à la réserve ne suffisant pas à démontrer qu’un ressortissant russe serait effectivement amené à participer directement ou indirectement à la commission de crimes de guerre, la Cour impose au demandeur d’asile de fournir des éléments pertinents établissait qu’il est effectivement soumis à une obligation militaire dans le cadre de la mobilisation partielle ou d’un recrutement forcé.

Dans l’affaire jugée le 20 juillet 2023, elle a estimé que ce lien n’était pas établi et que le requérant avait été exempté du service militaire en 2013 et avait fui son pays en 2019 en invoquant des craintes familiales et religieuses (CNDA Gde form., 20 juill. 2023, n° 21068674). 

Incapacité d'un État de l'Union européenne à examiner une demande d'asile

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 5 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 5, éd. 2022

Dans une lettre circulaire du 5 décembre 2022 adressée aux services des États chargés de l'application du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013, le ministère de l'Intérieur italien a invité le autorités concernées de suspendre temporairement les transferts vers l'Italie, à l'exception de ceux liés à la réunification familiale des mineurs non accompagnés, à compter du 6 décembre 2022, pour des raisons liées à l'indisponibilité des installations d'accueil. Cette situation entre dans le champ de prévision de l’article 3-2 du règlement n° 604/2013 qui vise l’existence de « sérieuses raisons » de croire qu’un État membre est exposé à des défaillances systémiques dans la procédure d'asile ou dans les conditions d'accueil des demandeurs (CAA  Nantes, 26 sept. 2023, n° 23NT01470).

Cet état de crise systémique a revanche été écarté pour d'autres États membres de l'Union européenne. La cour administrative d'appel de Nantes a rappelé le 29 septembre 2023 que l’existence de défaillances systémiques est par principe présumée non fondée en raison du « niveau de protection des libertés et des droits fondamentaux dans les États membres de l'Union européenne » (CAA Nantes, 29 sept. 2023, n° 23NT01607). En conséquence, les craintes dont le demandeur fait état « doivent en principe être présumées non fondées, sauf à ce que l'intéressé apporte, par tout moyen, la preuve contraire ». Dans le cas de la Pologne, cette preuve ne peut pas résulter à elle seule d’un risque d’éloignement à la suite du rejet de la demande de protection vers la Russie où le demandeur s’expose à un enrôlement dans les forcées armées de son pays. Sur ce point, des documents d’ordre général ne suffisent pas à établir un risque d’atteinte grave au droit d’asile. La capacité des autorités du pays de transfert à assurer une prise en charge effective des demandeurs d’asile a également été actée pour le Portugal (CAA Nantes, 29 sept. 2023, n° 23NT01586), la Belgique, (CAA Nantes, 29 sept. 2023, n° 23NT01573), la Lituanie, (CAA Nantes, 29 sept. 2023, n° 23NT01546) et la Slovénie (CAA Nantes, 29 sept. 2023, n° 23NT01303).

Expulsion des étrangers impliqués dans des activités terroristes

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 6 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 5, éd. 2022

Selon l’article L. 631-3 du Code des étrangers, l’expulsion d’un étranger qui se prévaut d’une protection légale à raison de liens familiaux en France ou d’une présence prolongée peut être prononcée en cas d’atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État ou d’activités terroristes.

Sous cet angle, le Conseil d'État a estimé qu’un ressortissant marocain âgé de 36 ans, entré en France en 2001 à l'âge de treize ans, en séjour régulier jusqu’en 2023 et vivant en concubinage avec une ressortissante française avec laquelle il a eu quatre enfants français pouvait faire l’objet d’un arrêté d’expulsion en raison de son parcours pénal depuis 2014 (12 condamnations pour un quantum de sept ans de prison et 17 procédures disciplinaires en détention). Le Conseil d'État a notamment pointé les menaces explicites de mort à l'encontre du personnel pénitentiaire et des membres de leur famille au nom de l'islam, ses appels au djihad et des menaces de d’attentats terroristes pour lesquels il a été condamné pour apologie publique du terrorisme. Le risque d'une opération à caractère terroriste est apparu sérieux compte tenu de la gravité et de la récurrence des menaces et violences en lien avec l'idéologie djihadiste, de la fragilité psychologique de l’intéressé et de l'absence de garanties sérieuses de réinsertion. Les conséquences de l’arrêté d’expulsion n’ont pas été jugées disproportionnées au regard de la situation personnelle et familiale du requérant qui se prévalait d’une ancienneté et d’une durée importante de séjour en France, des relations effectives avec ses quatre enfants mineurs français, de la présence en France de ses parents et de ses frères et de sa sœur de nationalité française et de la modestie de ses attaches personnelles au Maroc (CE réf., 13 sept. 2023, n° 488045).

Suivant la même logique, le Conseil d'État a admis la légalité de l’arrêté d’expulsion visant une personne condamnée à cinq ans d'emprisonnement pour avoir participé à la préparation d'actes terroristes et dont l’ancrage dans la mouvance islamiste radicale était corroboré par plusieurs notes des services de renseignements précises et circonstanciées en dépit de la présence d'un enfant français mineur en France (CE réf., 14 août 2023, n° 478448, absence de contribution effective à l'éducation et à l'entretien de l’enfant né en 2022).

Droit à être entendu préalablement à une obligation de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 6 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 4, éd. 2022

Exposant de manière détaillée une jurisprudence constante (V. not. CAA Lyon, 18 oct. 2022, n° 21LY03511), le Conseil d'État a rappelé le 9 août 2023 que l’article L. 611-1 du Code des étrangers ne prévoit pas un droit absolu à être entendu dans le cadre de la procédure d’obligation de quitter le territoire (CE, 9 août 2023, n° 455146).

Dans son arrêt M. A., N. R./Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie du 10 septembre 2013 (aff. C-383/13), la Cour de justice de l'Union européenne en a fixé les limites pour garantir les droits de la défense, principe général du droit de l'Union européenne. Si l'obligation de respecter ces droits pèse en principe sur les administrations, elles peuvent déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d'être entendu qui implique le droit de faire connaître de manière utile et effective un point de vue avant l'adoption de toute décision défavorable.

L’autorité n’est cependant pas tenue d’entendre l'intéressé si celui-ci a pu présenter de manière utile et effective son point de vue au cours de la procédure, notamment avant la notification du refus de titre de séjour (sur ce dernier point, CJUE, 11 déc. 2014, aff. C-166/13, Sophie Mukarubega et 5 nov. 2014, aff. C-249/13, Khaled Boudjlida). Toute irrégularité dans l'exercice des droits de la défense lors d'une procédure ne constitue toutefois pas une violation des droits de la défense, de sorte que tout manquement au droit d'être entendu n’entache pas systématiquement d'illégalité la décision finale. L’intéressé doit en effet établir qu'il n'a pas pu présenter à l'administration les éléments qui auraient pu influer sur le sens de la décision, à charge pour le juge de vérifier si cette violation l’a effectivement privé de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure aurait pu aboutir à un résultat différent (V. ainsi CAA Lyon, 18 oct. 2022, n° 21LY03511, pour une pathologie psychiatrique et génétique héréditaire nécessitant un traitement et un suivi spécialisé ayant justifié une demande de rendez-vous non satisfaite : « cette procédure pouvait aboutir à un résultat différent »). Sur ce point, les difficultés de recrutement dans un secteur d’activité et le handicap d’un membre de sa famille ne constituent pas des éléments de preuve (CE, 9 août 2023, préc.).

Modalités de solution de substitution au téléservice

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 3 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 3, éd. 2022

Près de trois ans après l’ouverture du téléservice « ANEF » et plus d’un an après l’injonction du Conseil d'État à prévoir des modalités d’accompagnement des étrangers qui rencontrent des difficultés pour déposer leur demande de titre de séjour sur le téléservice, l’arrêté du 1er août 2023 définit un cadre d’assistance (JO 4 août 2023, texte n° 8. – CESEDA, art. R. 431-2).

Ce cadre repose en premier lieu sur une assistance téléphonique ou via un formulaire de contact qui est mise en œuvre par le « centre de contact citoyens » de l'Agence nationale des titres sécurisés. Les téléconseillers de ce centre assistent l’« usager », selon le terme retenu par l’arrêté, le renseignent, identifient les anomalies et les transmettent à la direction générale des étrangers en France.

L’arrêté prévoit par ailleurs un accueil physique des « usagers étrangers » en préfecture ou sous-préfecture dans des points d’accueil numérique pour proposer une aide à l'utilisation de l'outil informatique, des informations sur les démarches et un accompagnement à la constitution du dossier dématérialisé. Limite à l’assistance, les agents des points d'accueil numérique ne vérifiant que la complétude des dossiers, ils ne dispensent pas de conseils. Dans le cas où la saisine du centre de contact citoyens n'aboutit pas au dépôt du dossier en ligne, l’étranger concerné peut être orienté vers un point d'accueil numérique de son département de résidence suivant des modalités de prise de rendez-vous déterminées par le préfet.

En toute hypothèse, un dossier n'est recevable que si l'usager est invité par les services de la préfecture à bénéficier de la solution de substitution, après constat de l'impossibilité technique du dépôt de sa demande via le téléservice. Par exception, l'usager peut bénéficier de la solution de substitution s'il produit un document du centre de contact citoyens attestant de l'impossibilité de déposer sa demande en ligne. La demande de titre est alors effectuée en préfecture ou sous-préfecture après un rendez-vous individuel qui doit être systématiquement proposé par « deux vecteurs, dont l'un n'est pas numérique ». Le préfet peut également proposer, si l'étranger en fait la demande, le recours à un dépôt par voie postale ou par une adresse électronique.

Refus d’entrée aux frontières intérieures

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 2, éd. 2022

La situation d’un étranger arrêté à proximité d’une frontière intérieure au motif qu’il séjourne irrégulièrement relève de la directive « retour » 2008/115/CE, même lorsqu’un État procède à des contrôles systématiques (CJUE, 7 juin 2016, aff. C-47/15, Affum). Pour cette raison, le refus d’entrée qui vise un étranger ayant pénétré sur le territoire français en franchissant une frontière intérieure sans que soient respectées les garanties prévues par la directive « retour » est irrégulier (CE, 27 nov. 2020, n° 428178, CIMADE et a.). En 2020, le codificateur a pris acte de ces contraintes en supprimant les notions de franchissement de la frontière intérieure et de contrôle dans une bande de 10 km en deçà de la frontière.

Saisi par la suite d’un recours contre l’article L. 332-3 du Code des étrangers, le Conseil d’État avait saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle (CE, 24 févr. 2022, n° 450285, Assoc. « Avocats pour la défense des droits des étrangers » et a.). Il demeurait en effet la question de savoir si, en cas de réintroduction temporaire des contrôle aux frontières intérieures, l’étranger en provenance du territoire d’un État partie à la convention signée à Schengen qui se présente à un point de passage frontalier fixe ou mobile sans justifier d’une autorisation d’entrée ou de séjour en France peut se voir opposer un refus d’entrée lors des vérifications effectuées à cette frontière sur le fondement du « code frontières Schengen » sans bénéficier des garanties énoncées par la directive « retour ».

Dans sa réponse (tardive !), la Cour de justice de l'Union européenne a désavoué la position soutenue par le gouvernement français. Elle a estimé que l’application des normes et procédures communes prévues par la directive « retour » ne compromettait pas le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure en permettant notamment, dans des cas déterminés, un éloignement sans délai et sous contrainte. Elle en conclut que, en cas de réintroduction des contrôles à ses frontières intérieures, les autorités nationales doivent respecter les normes et procédures communes prévues par la directive « retour » lorsqu’elles prononcent un refus d’entrée à l’égard d’un étranger en vue de son éloignement (CJUE, 21 sept. 2023, aff. C‑143/22, ADDE et autres c/ Min. Intérieur).

Office du juge des référés

Code Lexis-Nexis édition 2024, CESEDA, Livre 2 et Annexe 2 et Droit des étrangers (Lexis-Nexis), partie 2, éd. 2022

Dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521 1 du Code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision même de rejet et assortir cette suspension d'une injonction ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration. Par principe, les mesures qu'il prescrit doivent présenter un caractère provisoire. Pour cette raison intangible, le juge des référés ne peut ni prononcer l'annulation d'une décision, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution d'un jugement d’annulation. Le juge des référés méconnaît ces exigences en enjoignant de manière audacieuse mais téméraire au ministre de l'Intérieur de faire délivrer un visa de long séjour « à titre provisoire ». La nature d'un visa, dont les effets relatifs à l'entrée en France sont épuisés dès le franchissement de la frontière, fait obstacle à ce qu'il revête un tel caractère. La délivrance d'un visa provisoire reviendrait à vider le litige de sa substance et à ruiner l’office du juge saisi sur le fond (CE, 7 juill. 2023, Min. Int. et outre-mer c/ Société Pro Connect, n° 470728). 

À cette occasion, il a été rappelé que la condition d’urgence devait être établie par des éléments concrets pour justifier une injonction à délivrer un visa. Tel n’est pas le cas d’un travailleur étranger sans emploi dans son pays et dont la société à l’origine de son recrutement se prévaut, sans verser aux débats aucun élément autre qu'une attestation émanant de son propre dirigeant, d’une pénurie de main d'œuvre occasionnant des retards sur plusieurs chantiers avec des conséquences financières préjudiciables pour la pérennité de l'entreprise.