Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Visa sollicité par des candidats à l'asile dans un pays tiers

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 2 et 7 et Annexes 2 et 5

Le Code des étrangers laisse en suspens la question des personnes qui sollicitent le statut de réfugié à partir d'un pays tiers. Le tribunal administratif de Nantes avait apporté en 2014 une solution inédite à cette lacune. Le juge des référés liberté avait enjoint au ministre de l'Intérieur de délivrer dans les cinq jours un visa à un ressortissant syrien et à ses trois enfants mineurs après avoir constaté que les intéressés, chrétiens d'origine arménienne et vivant à Alep, « ville particulièrement affectée par la grave situation conflictuelle prévalant en Syrie », faisaient « précisément état des risques auxquels ils sont personnellement exposés » (TA Nantes, 16 sept. 2014, no 1407765). Il avait ainsi estimé qu'en faisant obstacle à la délivrance du visa, l'autorité consulaire portait atteinte à la présentation d'une demande d'asile.

Démentant cette interprétation, le Conseil d'État a jugé que si le droit constitutionnel d'asile a pour corollaire le droit de solliciter en France la qualité de réfugié, les garanties attachées à ce droit fondamental « reconnu aux étrangers se trouvant sur le territoire de la République » n'emportent aucun droit à la délivrance d'un visa en vue de déposer une demande d'asile en France. Il est certes concédé que l'administration peut accorder une mesure de faveur. C'est à ce titre que les autorités françaises peuvent délivrer un visa afin d'admettre un étranger en France au titre de l'asile. Dans le cas présent, l'administration avait transmis des orientations générales aux services consulaires pour instruire les demandes des ressortissants syriens au titre de l'asile. Un visa pouvait ainsi leur être délivré au vu de critères relatifs à l'éligibilité au bénéfice du statut de réfugié, des difficultés rencontrées dans le pays tiers qui les a accueillis et de leur situation personnelle. De telles orientations ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale au droit constitutionnel d'asile et n'ont pas conduit à refuser des visas sollicités par des personnes résidant au Liban où ils bénéficient de la protection du Haut-Commissariat aux Réfugiés (CE, réf., 9 juill. 2015, no 391392, min. Int.).

Cette position a été confortée le 7 mars 2017 par la Cour de justice de l'Union européenne. Des ressortissants syriens avaient présenté auprès de l’ambassade de Belgique au Liban des demandes de visas pour raisons humanitaires en se fondant sur l’article 25, a), § 1 du règlement n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas. Ils souhaitaient à cet effet, dans l’intention de demander l’asile en Belgique à leur arrivée, obtenir un permis de séjour d’une durée supérieure à 90 jours. Saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice a rejeté toute obligation des États membres sur ce fondement au motif que la situation n’était pas régie par le droit de l’Union, de sorte que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux ne trouvent pas ici s’appliquer. Pour la Cour, une conclusion contraire reviendrait, alors que le code des visas a été conçu aux fins de la délivrance de visas pour des séjours n’excédant pas 90 jours sur une période de 180 jours, à permettre à des ressortissants de pays tiers d’introduire des demandes de visa ayant pour but d’obtenir le bénéfice d’une protection dans l’État membre de leur choix. Selon cette interprétation, il en résulterait une atteinte à l’économie générale du système institué par le règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande de protection et permettrait à des ressortissants de pays tiers d’introduire une telle demande auprès des représentations des États membres situées sur le territoire d’un pays tiers. Pour ces raisons, la Cour en a conclu qu’une telle demande de visa, parce qu’elle implique de séjourner dans un État plus de 90 jours, relève du seul droit national (CJUE, gde ch., 7 mars 2017, aff. C-638/16, PPU, X c/ Belgique).

Traitement inhumain ou dégradant et réadmission

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7 et Annexe 8

La Cour de justice de l'Union européenne a retenu un point de vue similaire. Elle a estimé que la réadmission d’un étranger gravement malade vers l’État responsable du traitement d’une demande d’asile peut constituer un traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CJUE 16 févr. 2017, aff. C-578/16). Il en est ainsi, même lorsqu’il n’existe pas de défaillances systémiques dans l’État concerné (la Croatie dans le cas présent). Pour ne pas contrevenir à ce principe, il est imposé aux autorités de renvoi de s’assurer que l’état de santé de la personne en cause pourra être sauvegardé de « manière appropriée et suffisante ». À cet effet, elles peuvent être conduites à prononcer la suspension du transfert ou à examiner la demande si l’état de santé de l’intéressé n’est pas appelé à s’améliorer à court terme ou si une suspension pendant une longue durée risque d’aggraver son état. La Cour ne fait toutefois peser ici aucune obligation sur l’État concerné.

 

Extradition d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Les principes généraux du droit de l'extradition font obstacle à ce qu'un bénéficiaire de la protection subsidiaire puisse faire l'objet d'une extradition vers son pays d'origine aussi longtemps qu'il n'a pas été mis fin à cette protection. Avant d’accorder l’extradition, le Premier ministre devait donc préalablement demander l’abrogation de cette protection. Conformément aux dispositions de l’article L. 712-3 du Code des étrangers, comme cela est également exigé préalablement à toute extradition d’un réfugié statutaire (CE, ass., 1er avr. 1988, Bereciartua-Echarri : Rec. CE, p. 135), l'Office français de protection des réfugiés et apatrides peut, de sa propre initiative ou à la demande de l'autorité administrative, mettre fin à la protection subsidiaire lorsque les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment significatif et durable (CE, 30 janv. 2017, n° 394172, annulation du décret d’extradition vers l’Albanie).

Dépôt tardif d'une demande d'asile en rétention

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 5 et 7

S’appuyant sur les termes de l'article L. 731-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le Conseil d'État a rappelé que la Cour nationale du droit d'asile est compétente pour juger les recours dirigés contre toutes les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides relatives aux demandes tendant à l'obtention de la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire. Cette compétence s’étend aux décisions par lesquelles le directeur général de l'Office refuse, en application de l'article L. 551-3 du code, d'enregistrer une demande d'asile présentée tardivement par un étranger maintenu en rétention (CE, 23 déc. 2016, n° 400971).

Persécutions au Sri Lanka

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Se fondant sur plusieurs rapports convergents émanant d’organisations non gouvernementales et du Conseil des droits de l’homme des Nations-unies, la Cour nationale du droit d'asile a constaté le 14 décembre 2016 une relative amélioration de l’État de droit, des droits de l’homme et des libertés fondamentales au Sri Lanka (élections libres, dialogue avec les organisations non gouvernementales, baisse des exécutions extrajudiciaires, diminution des arrestations et actes de torture, etc.). Selon la Cour, ces sources « s’accordent pour estimer que sont susceptibles d’attirer défavorablement l’attention des autorités les tamouls qui représentent à leurs yeux, à tort ou à raison, un risque personnel marqué et actuel d’œuvrer activement en faveur du séparatisme tamoul ». En revanche, ni la résidence dans les zones de conflit ou contrôlées par les Tigres du Tamoul (LTTE), ni la simple collaboration passée et ancienne avec les LTTE dans ces zones, ni la participation à des manifestations au sein de la diaspora ne sont désormais assimilées à une activité favorable au séparatisme. La Cour prend tout de même acte que huit interpellations brutales et brutalisées à leur retour au Sri Lanka en 2015 et de « quelques cas d’arrestation seulement » en 2016… S’agissant de la situation spécifique des femmes tamoules dans les provinces du Nord et de l’Est, il a été estimé que toutes les sources concordent sur un constat de vulnérabilité exposant notamment les veuves de guerre et les femmes isolées aux risques de harcèlement et de violences notamment sexuelles sans que les autorités locales interviennent (CNDA grande formation, 8 déc. 2016, n° 14027836, violences sexuelles établies et motivées par l’appartenance à une famille de combattants des LTTE).

Pays d'origine sûrs

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Le Conseil d'État n’a pas contesté l’inscription par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides sur la liste des pays d’origine sûrs du Kosovo, de l’Arménie, de l’Albanie, de la Géorgie, de la Serbie et du Sénégal. Pour le Kosovo, il a jugé que la situation politique avait évolué favorablement depuis sa décision du 10 octobre 2014 qui l’avait conduit à annuler l’inscription de ce pays sur la liste des pays d’origine sûrs. C’est ainsi que le Kosovo est sur le point d’être lié par un accord de stabilisation et d’association avec l’Union européenne ; de même, le bon fonctionnement des institutions démocratiques de ce pays a été progressivement rétabli depuis les élections législatives organisées en juin 2014 et les relations avec la Serbie se sont améliorées. Il a par ailleurs été estimé que les cinq autres pays remplissaient les critères fixés par le droit de l’Union européenne et pouvaient se prévaloir d’institutions démocratiques dirigées par des personnes élues au terme d’élections libres et pluralistes. L’Arménie, l’Albanie, la Géorgie et la Serbie sont en outre parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CE, 30 déc. 2016, n° 395058, Association Elena France et autres).

Montant journalier additionnel

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Selon l’annexe 7-1 du code, le montant journalier additionnel doit permettre aux demandeurs d’asile sans solution d’hébergement de se loger par leurs propres moyens, le cas échéant, sur le marché privé de la location (C. étrangers, art. D. 744-26). Le Conseil d'État a toutefois estimé que le montant additionnel de 4,20 euros prévu par le décret n° 2015-1166 du 21 septembre 2015 était manifestement insuffisant pour accéder au marché privé de la location (CE, 23 déc. 2016, n° 394819, Association La Cimade et autres, injonction à fixer dans un délai de deux mois un montant additionnel suffisant pour permettre aux demandeurs d’asile de disposer d’un logement sur le marché privé de la location).

Accès des étrangers en instance de départ forcé à l'hébergement d'urgence

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et 7 et Annexe 6

L’État doit mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu à toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale (CASF, art. L. 121-7, L. 345-2 et L. 345-2-3). Cette obligation de résultat est d’autant plus impérative qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette mission peut porter une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. Cette atteinte grave à une liberté fondamentale que le Conseil d'État n’identifie pas s’apprécie compte tenu, d’une part, des moyens dont l’Administration dispose et de sa diligence à agir et, d’autre part, de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne. Les ressortissants étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire et les candidats à l’asile qui ne peuvent plus bénéficier du dispositif d’hébergement d’urgence après le rejet définitif de leur demande (Cf. C. étrangers, art. L. 743-3) sont dans une situation spécifique et doivent établir des « circonstances exceptionnelles ». Ces circonstances sont établies pour les mineurs étrangers qui ne sont pas pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance ou s’il existe un risque grave pour la santé ou la sécurité d’enfants mineurs mettant en péril leur « intérêt supérieur ». Le droit à l’hébergement d’urgence des personnes entrant dans ce périmètre trouve sa limite lorsque l’État a accompli des efforts conséquents pour accroître les capacités d’hébergement d’urgence et a massivement recours à l’hébergement hôtelier pour répondre aux besoins les plus urgents. Il en est de même si les candidats à un hébergement d’urgence ont continué de bénéficier d’un logement après le rejet de leur demande d’asile et ont refusé l’aide au retour qui leur était proposé (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. et du même jour, n° 399834, Département du Puy-de-Dôme c/ M. et Mme K., absence de « circonstances exceptionnelles », n° 399829, « circonstances exceptionnelles » constituées par le très jeune âge de l’enfant).

Le Conseil d'État s'est par ailleurs prononcé sur la délicate question de la prise en charge des dépenses. Il a constaté que les prestations versées au titre de l’aide sociale à l’enfance sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours ou, à défaut, dans lequel ils résident au moment de leur demande d'admission à l'aide sociale (CASF, art. L. 122-1). Sur ce point, la compétence de l’État en matière d’hébergement d’urgence n'exclut pas l'intervention du département par la voie d’aides financières destinées à permettre temporairement l'hébergement des familles lorsque la santé des enfants, leur sécurité, leur entretien ou leur éducation l'exigent (Cf. CASF, art. L. 222-3). La nature des prestations est ici identique ; plus particulièrement, les besoins des enfants ne font pas l’objet d’une appréciation différente selon la collectivité amenée à prendre en charge l’hébergement d’urgence de la famille. Pour cette raison et hors le cas des mineurs pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance, des femmes enceintes et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans, l’intervention du département ne revêt qu’un caractère supplétif pour palier une carence de l’État et assurer temporairement le logement de la famille. Intervenant dans le cadre d’une procédure d’urgence qui a précisément pour objet de prescrire à l’autorité principalement compétente les diligences à agir, cette intervention n’entraîne dans ce domaine aucune obligation à sa charge (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. – constatant la compétence de principe de l’État, CE, 30 mars 2016, n° 382437). Il reste que lorsque l’intérêt des enfants commande une prise en charge spécifique, un département ne peut pas refuser à une famille l'octroi ou le maintien d'une aide entrant dans le champ de ses compétences au seul motif qu’il incombe en principe à l’État d’assurer l’hébergement. Cette prise en charge temporaire conserve un caractère supplétif et n’impose pas au département de prendre définitivement à sa charge des dépenses qui incombent à l’État. À défaut, les départements devraient supporter une dépense qui, par son ampleur, pourrait entraver leur libre administration et violer l’article 72 de la Constitution (CE sect., 13 juill. 2016, n° 388317, Département de Seine-Saint-Denis).

Respect du contradictoire devant la Cour nationale du droit d'asile

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livre 7

L'article R. 733-16 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile impose à la Cour nationale du droit d'asile, lorsqu’elle se fonde sur des éléments d'information extérieurs au dossier, d’en informer préalablement les parties. Un délai leur est alors fixé pour déposer leurs observations. En rejetant une demande au motif que les candidats à l’asile étaient en droit de se prévaloir d’une autre nationalité alors que cet élément n’a jamais été soulevé par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, la Cour soulève d'office un moyen qui lui impose une information des parties avant la tenue de l’audience (CE, 11 mai 2016, n° 390351).

Réunification familiale des personnes persécutées

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livre 7

Les principes généraux du droit applicables aux réfugiés imposent que la même qualité soit reconnue à la personne de même nationalité qui était unie par le mariage au réfugié à la date à laquelle il a demandé son admission au statut ou qui avait avec lui une liaison suffisamment stable et continue pour former avec lui une famille, ainsi qu'aux enfants du réfugié mineurs au moment de leur entrée en France (rappelant cette exigence, CE, 11 mai 2016, n° 385788. – sur le principe désormais du droit à la réunification familiale, C. étrangers, art. L. 752-1). Lorsque deux époux sollicitent l’application du principe d’unité de la famille, l’attribution du statut de réfugié à l’un d’entre eux entraîne l’application du même statut pour le conjoint qui satisfait aux exigences de ce principe général du droit et, désormais, du droit à la réunification familiale. Il n’est donc pas possible d’accorder le statut de réfugié à un conjoint et le bénéfice de la protection subsidiaire à l’autre (CE, 11 mai 2016, n° 385788).

Modifications du code des étrangers

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livres 3 et 7

Le décret n° 2016-463 du 14 avril 2016 comble avec cinq ans de retard un silence du code des étrangers en introduisant les modalités de traitement d’une question prioritaire de constitutionnalité par la Cour nationale du droit d'asile (C. étrangers, art. L. 733-34-1 à R. 733-34-8). Les dispositions se bornent à reprendre l’état du droit applicable aux demandes déposées devant les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

Par ailleurs, modifiant pour la quatrième fois l’état du droit depuis 2003... et quelques semaines après la loi du 7 mars 2016, la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées réforme à nouveau la partie législative du code des étrangers. Elle consacre un droit à l’obtention d’une carte de séjour temporaire au bénéfice des personnes qui déposent plainte ou témoigne contre une personne accusée de proxénétisme ou de traite d’êtres humains (C. étrangers, art. L. 316-1). Dans le même temps, elle ouvre une simple faculté de solliciter une autorisation provisoire de séjour d'une durée minimale de six mois à la victime de telles infractions qui a cessé l'activité de prostitution et s’est engagée dans un parcours de sortie de prostitution et d'insertion sociale et professionnelle (C. étrangers, art. L. 316-1-1).

Placement en rétention des candidats à l'asile

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, art. L. 556-1 et Annexe 8

Conformément à l’article 8, § 3 de la directive n° 2013/33 du 26 juin 2013, un demandeur d’asile faisant l’objet d’une décision de retour peut être placé en rétention administrative pour des motifs tirés de la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public. Cette notion recoupe l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels, la survie de la population, le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou encore l’atteinte aux intérêts militaires. L’introduction d’une nouvelle demande de protection ne fait pas obstacle à ce placement (CJUE, 15 févr. 2016, n° C-601/15, PPU c/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, quatrième demande d’asile d’une personne condamnée 21 fois entre 1999 et 2015 à des amendes et peines de prison).

Conditions d'accueil des réfugiés à Calais

Code Lexis-Nexis 2016, Annexe 8

Les conditions d'hébergement, d'alimentation, d'accès à l'eau, d'assainissement et de sécurité des milliers de ressortissants étrangers à Calais révèlent une situation d'urgence caractérisée au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette urgence ne justifie toutefois pas des mesures de sauvegarde pour assurer la protection des personnes les plus vulnérables. Elle impose seulement au préfet de procéder dans un délai de 48 heures au recensement des mineurs isolés en situation de détresse et de se rapprocher du département en vue de leur placement. Pour le reste, le Conseil d'État estime tout d’abord qu'il n'est pas établi que les migrants souffriraient de malnutrition. Il en est autrement des conditions d’hygiène et d’alimentation en eau potable qui demeurent manifestement insuffisantes au point d’exposer les intéressés à des traitements inhumains ou dégradants et, ainsi, de porter une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il peut donc être enjoint à l'État de créer des points d'eau supplémentaires, des sanitaires, de mettre en place un dispositif de collecte des ordures, de procéder à un nettoyage du site et de créer un ou plusieurs accès à l'intérieur du camp pour permettre l'accès des services d'urgence (CE réf., 23 nov. 2015, n° 394540, Min. Int.).

Entretien préalable lors de la demande de réexamen

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, art. L. 723-6

L’article 12 de la directive n° 2005/85 du 1er décembre 2005 (abrogé au 21 juillet 2015 par la directive n° 2013/32 du 26 juin 2013) définit les cas dans lesquels il peut être statué sur une demande d'asile sans entretien personnel préalable. Tel est notamment le cas d’une demande qualifiée de « manifestement infondée », hypothèse non prévue par l’article 14 de la directive n° 2013/32. Sur ce fondement, le droit français peut prévoir une telle dérogation lorsque la demande de réexamen est fondée sur des éléments ne présentant manifestement pas de caractère nouveau et présenté sans élément pertinent. Cette absence d’entretien préalable n’est pas contraire à l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantit à une personne dont les droits reconnus par la Convention ont été violés le droit à un recours effectif devant une instance nationale. Elle ne porte pas non plus atteinte aux droits de la défense qui constituent un principe général du droit de l'Union européenne. En effet, les États membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, déterminent les conditions dans lesquelles le respect de ce droit est assuré. Le droit de faire connaître son point de vue au cours d'une procédure administrative avant l'adoption d’une décision défavorable n’impose pas à l’administration d'entendre une personne qui a déjà eu la possibilité de présenter ses arguments. Dans le cas présent, le candidat à l’asile qui sollicite le réexamen de sa demande, « du fait même de l'accomplissement de cette démarche volontaire, ne saurait ignorer que cette demande est susceptible de faire l'objet d'un refus sans avoir été préalablement convoqué par l'Office à un entretien » s'il ne fournit pas des éléments nouveaux établissant des craintes de persécutions. En tout état de cause, il peut produire à tout moment de la procédure d'instruction toutes observations écrites et tous éléments complémentaires, au besoin en faisant état de nouveaux éléments (CE, 9 nov. 2015, n° 381171, Office français de protection des réfugiés et apatrides).

Mise en oeuvre de la réforme du 29 juillet 2015

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, art. R. 711-1 suiv.

Applicable au 1er novembre 2015, le décret n° 2015-1166 du 21 septembre 2015 définit les modalités d'application de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. Conformément aux dispositions de la directive n° 2013/32/ UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, il précise les modalités d'examen des demandes d'asile présentées à la frontière (C. étrangers, art. R. 213-2 suiv.) et en rétention administrative (C. étrangers, art. R. 556-1 suiv.), la composition et les missions du conseil d'administration de l'Office française de protection des réfugiés et apatrides (C. étrangers, art. R. 722-1 suiv.), les modalités d'examen des demandes de protection (C. étrangers, art. R. 723-1 suiv.), les conditions d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile et les conditions de réunification familiale ou de documents de voyage afférents à la protection accordée (C. étrangers, art. R. 743-1 suiv. pour le droit de séjour provisoire, R. 744-1 suiv. pour les conditions d’accueil, R. 752-1 pour la réunification familiale et R. 753-1 pour la réunification familiale). Il définit par ailleurs les modalités d'examen des demandes de reconnaissance du statut d'apatride (C. étrangers, art. R. 812-1 suiv.).