Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Délais et compétence applicables aux obligations de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 512-1

Un avis du Conseil d'État du 29 décembre 2014 rappelle que l'article L. 512-1, III du Code des étrangers décrit une « procédure spéciale » voulue par le législateur pour que le juge administratif statue rapidement, dans les 72 heures, sur la légalité de l’obligation de quitter le territoire (hors la décision refusant le séjour) lorsqu’un étranger est placé en rétention ou assigné à résidence. Il en est de même lorsque le magistrat délégué se prononce sur la légalité d'une assignation à résidence, « même s'il n'est pas saisi de conclusions dirigées contre l'assignation » (CE, avis, 29 déc. 2014, n° 382898).

Cette « procédure spéciale » cesse d'être applicable dès lors qu'il est mis fin « pour quelque raison que ce soit » à la rétention ou l'assignation à résidence. Le jugement de l'ensemble des conclusions dont l'étranger avait saisi le tribunal relève alors d'une formation collégiale statuant dans le délai de trois mois prévu à l'article L. 512-1, I du Code.

Dans un souci de « bonne administration de la justice », compte tenu notamment de la brièveté des délais de jugement impartis, le tribunal administratif saisi pour statuer selon la procédure de l'article L. 512-1, III conserve sa compétence pour statuer sur le fondement du I de cet article.

Toutefois, le président du tribunal peut transmettre le dossier au tribunal situé dans le ressort du lieu de résidence de l'étranger, notamment lorsque celui-ci dispose d'un domicile stable.

Adoption en première lecture du projet de loi relatif à l'asile

L'Assemblée nationale a adopté le projet de loi relatif à la réforme de l'asile le 16 décembre (324 pour, 188 contre, 29 abstentions). Sur le projet en l'état: http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0450.asp

 

Notion de risque pour la vie ou la liberté découlant d’un conflit armé

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 723-1

Pour bénéficier de la protection subsidiaire, il est nécessaire de rapporter une menace grave, directe et individuelle contre la vie ou la personne d'un demandeur visé spécifiquement en raison d'éléments propres à sa situation personnelle (C. étrangers, art. L. 723-1). Plus particulièrement, le degré de violence aveugle caractérisant le conflit armé doit atteindre un niveau élevé établissant que le civil renvoyé dans le pays ou la région concernés risque de courir, du seul fait de sa présence sur le territoire, un risque réel de subir des menaces. Pour la Cour nationale du droit d’asile, le conflit dans la bande de Gaza ne satisfait pas à ces exigences (CE, 5 nov. 2014, n° 363181, M. B. A.).

Autorité exerçant de fait les prérogatives liées au pouvoir

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 711-1

Une personne résidant sur un territoire qui, à l’instar de la bande de Gaza, est délimité par des frontières à l'intérieur desquelles une autorité (l’Autorité palestinienne) exerce les prérogatives liées au pouvoir à l’exclusion de celle relative à la nationalité peut solliciter une demande d'admission au statut de réfugié. Cette situation est indifférente au fait que l’intéressé a séjourné en Israël et pourrait se prévaloir d’une protection des autorités locales. Pour examiner la réalité des persécutions invoquées, il est nécessaire de tenir compte de la situation existant dans la bande de Gaza et des responsabilités et du rôle qu'y joue le mouvement Hamas dans l’exercice du pouvoir (CE, 5 nov. 2014, n° 363181, M. B. A., absence de risque en cas de retour dans la bande de Gaza).

Interdiction administrative du territoire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 214-1 suiv.

Entraînant des effets identiques à l’interdiction administrative de retour créée par la réforme du 16 juin 2011, l’interdiction administrative du territoire vise à prévenir une entrée sur le territoire d’une personne qui, alors qu’elle ne réside pas habituellement en France, est suspectée de terrorisme (L. n° 2014-1353, 13 nov. 2014). Cette nouvelle mesure de police administrative peut tout d’abord viser le ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou suisse ou un membre de sa famille. Elle est ici prononcée si sa présence constitue « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société » pour l'ordre ou la sécurité publics. Pour les autres étrangers, l’interdiction est prononcée si l’administration rapporte une « menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou les relations internationales de la France ».

Dans les deux cas, la loi prolonge le dispositif d’expulsion en permettant, pour des motifs similaires, d’interdire l’entrée en France mais également le retour sur le territoire de personnes suspectées de terrorisme. Formellement, elle n’induit donc aucun pouvoir inédit dans la mesure où, jusqu’alors, un refus d’entrée pouvait notamment être prononcée à l’encontre de l’« étranger dont la présence constituerait une menace pour l’ordre public » (C. étrangers, art. L. 213-1). Pour cette raison, on peut reprocher au législateur d’avoir encombré le droit des étrangers d’un dispositif qui, sur bien des points, s’ajoute à des prérogatives de même nature.
Sur un plan procédural, l'interdiction administrative du territoire est prononcée par le ministre de l'Intérieur après une procédure non contradictoire. Elle pourra être abrogée à tout moment, si besoin sur demande de l’étranger concerné qui pourra saisir le ministre dans le délai d'un an suivant son prononcé. Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur cette demande de levée vaudra décision de rejet. En toute hypothèse, les motifs de l'interdiction administrative du territoire seront réexaminés de plein droit tous les cinq ans.

Droit à être entendu au cours de la procédure d’obligation de quitter le territoire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 511-1

S’il encadre de manière détaillée les garanties accordées aux étrangers en matière de retour en fixant des conditions de forme et en imposant des voies de recours effectives, le droit de l’Union européenne ne précise pas si et dans quelles conditions le respect du droit d'être entendu doit être assuré, ni les conséquences qu'il convient de tirer de la méconnaissance de ce droit. Les États disposent donc sur ce point d’une latitude d’action. Il reste que, dès lors qu'elles ont constaté l'irrégularité du séjour, les autorités nationales doivent adopter une décision de retour au terme d'une procédure équitable et transparente. Dans cette logique, elles doivent respecter le droit à être entendu dans le cadre de la procédure relative à la demande de séjour ou, le cas échéant, à l'irrégularité de son séjour. Parce que l'adoption d'une décision de retour découle nécessairement de celle constatant l’irrégularité du séjour, l’administration n’est toutefois pas tenue d’entendre l'intéressé spécifiquement sur la décision de retour si ce dernier a pu présenter de manière « utile et effective » son point de vue sur l'irrégularité de son séjour et sur les motifs pouvant justifier une décision de retour (CJUE, 5 nov. 2014, n° C-166/13, Mukarubega c/ France. - sur cette interprétation, CAA Nancy, 9 déc. 2013, n° 12NC01705, M. O. et égal. CAA Paris, 31 juill. 2013, n° 12PA02040, Préfet de police c/ Mme Tometey).

Placement en rétention administrative d’un mineur étranger

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 511-1

Se bornant à constater que l'article L. 553-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit expressément la possibilité qu'un mineur étranger soit accueilli dans un centre de rétention, par voie de conséquence du placement en rétention de la personne qu'il accompagne, le Conseil d’État en tire la conséquence que l'éloignement forcé de cette dernière décidé sur le fondement de l'article L. 511-1 peut entraîner celui du ou des enfants l'accompagnant (Cf. CE, 18 nov. 2011, Association des avocats pour la défense du droit des étrangers et autres, n° 335532 et autres : les dispositions autorisant un centre à accueillir des familles « n'ont pas pour objet de permettre aux autorités préfectorales de prendre des mesures privatives de liberté à l'encontre des enfants mineurs des personnes placées en rétention ; elles visent seulement à organiser l'accueil des familles, et notamment des enfants mineurs, des étrangers placés en rétention »).

Dans une telle hypothèse, la mise en oeuvre de la mesure d'éloignement forcé du mineur concerné doit toutefois être entourée de garanties particulières pour assurer le respect effectif de ses droits et libertés fondamentaux. Au nombre des exigences permettant d'en garantir l'effectivité figure notamment l'obligation que le registre du centre mentionne l'état-civil des enfants et les conditions de leur accueil (Cf. C. étrangers, art. L. 553-1). Pour cette raison, l'administration doit s'attacher à vérifier, « dans toute la mesure du possible », l'identité de l’enfant placé en rétention et la nature exacte des liens qu'il entretient avec l’adulte qu’il accompagne (CE, 25 oct. 2014, n° 385173).

Le Conseil d’État n’aborde en revanche pas la question du droit au recours ouvert au mineur que le droit français élude en violation de l’article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Cf. CEDH, 19 janv. 2012, nos 39472/07 et 39474/07, Popov c/ France).

Régime des actes acquis au terme d'un silence de l'administration

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, livres 1 à 5

Deux des 46 décrets publiés au Journal officiel du 1er novembre 2014 confirment que, par exception au principe posé par la loi du 12 novembre 2013, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut rejet. Les deux décrets listent 27 procédures relevant du CESEDA dont certaines dérogent au délai de deux mois.

Procédure applicable aux mesures de réadmission visant un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 512-1

Saisi d’un recours contre un arrêté de réadmission vers l’État de l’Union européenne compétent pour examiner la demande d’un candidat à l'asile, le Conseil d’État a élargi le 6 octobre 2014 la portée de l’arrêt de section no 367533 du 30 décembre 2013 (CE, 6 oct. 2014, n° 381573, Min. Int.).

Il avait été décidé le 30 décembre 2013 que la procédure prévue par l'article L. 512-1, III du code des étrangers qui permet au juge administratif de statuer rapidement sur la légalité des mesures relatives à l'éloignement des étrangers placés en rétention ou assignés à résidence était applicable aux recours dirigés contre la réadmission d’un étranger en situation irrégulière vers un pays de l'Union européenne. Depuis cette date, ces recours ne sont plus régis par les règles du recours pour excès de pouvoir de droit commun mais relèvent des règles dérogatoires définies à l'article L. 512-1, III du code des étrangers (juge unique, sursis automatique, délais de recours réduits, etc.).

Depuis l’arrêt du 6 octobre 2014, il en est de même pour les recours dirigés contre les réadmissions visant un candidat à l’asile dès lors que les dispositions de l'article L. 512-1, III du code des étrangers présentent des « garanties au moins équivalentes » à celles mentionnées par le livre V du code de justice administrative qui se rapporte aux référés. Cette procédure dérogatoire est exclusive de toute autre règle, y compris lorsque l'étranger fait appel d'un jugement qui a rejeté sa demande (sur l’impossibilité de saisir le juge des référés en matière de contentieux de la reconduite à la frontière et de l’obligation de quitter le territoire, CE, 30 juill. 2003, n° 256600, M. Djelida).

Vie privée et familiale établie par un étranger résidant en France sous une fausse identité

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 313-11, L. 511-1 et Annexe 3

Saisi de la légalité des décisions prises en matière de séjour ou d'obligation de quitter le territoire, le juge administratif doit tenir compte de l'autorité absolue de la chose jugée qui s'attache aux constatations de fait mentionnées dans une décision définitive du juge pénal statuant sur le fond de l'action publique et qui sont le support nécessaire de son dispositif. Pour autant, même lorsqu'un juge pénal a relevé qu'un étranger a fait usage de faux documents administratifs, tous les actes en cause n’ont pas nécessairement été accomplis par l'étranger qui s'est rendu coupable de cette usurpation. Pour apprécier la réalité du séjour de l'étranger et la consistance de ses liens personnels et familiaux, le juge administratif doit donc apprécier l'ensemble des pièces soulevées par le requérant et tenir compte de la nature particulière des documents produits sous couvert de l’usurpation d'identité. À cette occasion, il ne peut pas écarter des documents au seul motif qu’ils mentionnent l'identité d'une autre personne (CE, 17 oct. 2014, n° 365325, M. C.).

Droit de séjour de la victime de violences conjugales

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 313-12

Selon l'article L. 313-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le renouvellement de la carte de séjour délivrée à l'étranger marié avec un ressortissant français est subordonné au maintien de la communauté de vie. Si celle-ci a été rompue en raison de violences conjugales, le préfet ne peut pas procéder au retrait du titre de séjour et peut en accorder le renouvellement. Si la loi ne crée pas un droit de séjour automatique, elle reconnaît toutefois la faculté d'obtenir un titre de séjour sans que cette possibilité soit limitée au premier renouvellement de la carte. Le préfet doit ici apprécier « sous l'entier contrôle du juge de l'excès de pouvoir » si la situation de l'intéressée justifie le renouvellement du titre en tenant notamment compte du délai qui s'est écoulé depuis la cessation de la vie commune et des conséquences qui peuvent encore résulter, à cette date, des violences subies. Il ne peut donc pas exiger que les violences conjugales se soient poursuivies après la rupture de la communauté de vie (CE, 26 sept. 2014, n° 366041, M. B.A.).

Fraude au séjour et vie privée et familiale

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 313-11, L. 511-1 et Annexe 3

En dissimulant une procédure de divorce, un étranger commet une fraude dès lors que, en se remariant avec une de ses compatriotes, il ne peut plus bénéficier du droit automatique de séjour qui était attaché à son mariage avec une ressortissante française. Selon une jurisprudence encore rappelée le 16 octobre 2014, le préfet était normalement fondé à retirer le titre de séjour obtenu par fraude sans autre considération (CAA Paris, 16 oct. 2014, n° 14PA01523, Préfet de police : « il appartenait donc au préfet de police (…) de faire échec à cette fraude et de retirer la carte de séjour temporaire »).

Le lendemain de ce rappel, le Conseil d’État a modifié l’état du droit. Il a estimé que l'intéressé était présent en France depuis plus de dix ans, qu'il y exerçait légalement une activité de commerçant et que, depuis son remariage, il avait eu trois enfants. De nombreuses attestations témoignaient par ailleurs de la bonne insertion de sa famille.

En appliquant dans toute leur rigueur les principes qui régissent le retrait des actes administratifs, le Conseil aurait mis en échec un traité international, en l’espèce l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme. Il a donc estimé qu’il incombait au préfet de s’assurer que le retrait d’un titre de séjour et l’obligation de quitter le territoire édictée en conséquence ne portait pas une atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale de l'intéressé.

Si elle doit tenir compte de la nature, de la durée et des circonstances d’une fraude avérée, l’administration doit désormais prendre en compte tous les éléments relatifs à la vie privée et familiale, fussent-ils postérieurs à des manoeuvres se rapportant à une période entachée par une fraude. Tel était le cas dans l’affaire jugée : la dissimulation d’un divorce avait permis au requérant de se maintenir en France et de nouer des liens familiaux et privés (CE, 17 oct. 2014, n° 358767, Ministre Int., annulation du refus de séjour et de l’obligation de quitter le territoire).

Contrôle de la liste des pays d'origine sûrs

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art.L. 722-1

Saisi une nouvelle fois de la liste fixant les pays d’origine sûrs, le Conseil d’État a confirmé la présence de l'Albanie et de la Géorgie. S’agissant du premier pays, le Conseil énumère plusieurs indices établissant qu’un ressortissant peut, par présomption, y résider sans crainte de persécution « et alors même que persistent certaines difficultés dans la lutte des pouvoirs publics contre le crime organisé » : accord de stabilisation et d'association avec l’Union européenne depuis avril 2009, État partie à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, institutions démocratiques dont le fonctionnement régulier a été rétabli après les troubles survenus à la suite des élections législatives de 2009, adoption en 2012 et 2013 de réformes du code pénal, du code civil et du code de procédure civile de nature à renforcer la protection des libertés fondamentales, mesures de lutte contre la corruption.

Pour la Géorgie, le Conseil d’État pointe les mêmes indices « en dépit de difficultés persistantes dans l'affirmation de l'autorité de l'État et des particularités de la situation en Ossétie du sud et en Abkhazia » (institutions démocratiques, élections libres et pluralistes, État partie à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, réformes profondes du système politique et judiciaire conformément aux exigences du partenariat conclu avec l'Union européenne).
En revanche, l’inscription du Kosovo a été invalidée « en dépit des progrès accomplis » par ce pays. Pour le Conseil d’État, ses institutions sont encore largement dépendantes du soutien des organisations et missions internationales. Par ailleurs, l'instabilité du contexte politique et social et les violences auxquelles restent exposées certaines catégories de sa population sans garantie de trouver auprès des autorités une protection suffisante s’opposent à l’inscription du Kosovo sur la liste des pays d'origine sûrs (CE, 10 oct. 2014, n° 375474, Association ELENA et autres).

Éloignement forcé des citoyens européens

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art.L. 511-3-1

Dans sa rédaction tirée de la réforme du 16 juin 2011, l'article L. 511-3-1, 3° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que le préfet peut obliger un citoyen européen ou un membre de sa famille à quitter le territoire français lorsque, dans les trois mois suivant son arrivée, son comportement constitue une « menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française ». Sa décision est appréciée au regard de la durée du séjour de l'intéressé, son âge, son état de santé, sa situation familiale et économique, son intégration sociale et culturelle en France et l'intensité de ses liens avec son pays d'origine. Ces dispositions doivent être interprétées à la lumière des objectifs de la directive n° 2004/38 du 29 avril 2004 et notamment de ses articles 27 et 28 qui balisent le champ des mesures de départ forcé des citoyens européens. Il incombe ici au préfet, qui ne peut pas se fonder sur la seule existence d'une infraction à la loi, d'examiner la réalité de l’atteinte à l’ordre public au regard de la situation individuelle de l’intéressé. Dans le cas présent, la personne avait sollicité sur la voie publique de l’argent à l'aide d'une fausse documentation portant l'en-tête d'une association caritative. Pour le Conseil d’État, ces faits d'escroquerie qui visaient une personne ayant déjà fait l’objet de signalements pour des faits similaires sont constitutifs d’une « menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la sécurité publique » au sens de l'article L. 511-3-1, 3° du code des étrangers (CE, 1er oct. 2014, n° 365054, Mme B. A.).

Respect du contradictoire et confidentialité des informations recueillies par la CNDA

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. R. 733-15

Par principe, « dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure », le juge administratif peut ordonner toute mesure d'instruction qu'il estime nécessaire. Il peut notamment requérir des parties ou de tiers la communication de documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d'établir sa conviction. Il doit toutefois respecter les droits des parties, l'égalité des armes entre elles, les secrets protégés par la loi et le caractère contradictoire de la procédure. Cette dernière exigence lui interdit de se fonder sur des pièces produites en cours d'instance qui n'ont pas été préalablement communiquées aux requérants. Ce cadre s’impose à la Cour nationale du droit d'asile conformément aux articles R. 733-15 et R. 733-16 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Suivant cette logique, elle doit notamment veiller à garantir la confidentialité des éléments d'information relatifs à des candidats à l’asile « qui constitue tant une garantie essentielle du droit constitutionnel d'asile qu'une exigence découlant de la convention de Genève relative au statut des réfugiés » (Cf. Cons. const., 22 avr. 1997, n° 97-389 DC, consid. 26. - CE, réf., 28 sept. 2007, n° 299732, M. Rashid A : risque d'accès des services de la préfecture à des informations nominatives et encore CNDA, sect. réunies, 1er juin 2007, n° 561440, M. Sall Oumar Bocar : communication par l'OFPRA de documents nominatifs au consulat à fin d'authentification). Dans le cas présent, elle ne pouvait pas vérifier l'existence d’un jugement en interrogeant le greffe d’un tribunal turc en se bornant à informer les parties par un simple courrier du résultat de cette mesure d'instruction sans préciser l'ensemble des opérations effectuées et des informations recueillies. En violant ainsi le principe du contradictoire, elle n’a en effet pas mis les parties et le juge de cassation à même de vérifier que la mesure d'instruction avait été exécutée dans le respect du principe de confidentialité (CE sect., 1er oct. 2014, n° 349560, M. A. B.).