Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Examen par le Sénat du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

Le Sénat a commencé l'examen du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité le 2 février 2011. Le Sénat a notamment  a rejeté contre l'avis du gouvernement la déchéance de la nationalité française pour les personnes naturalisées depuis moins de dix ans et ayant causé la mort d'un dépositaire de l'autorité publique. Les débats sont accessibles à l'adresse suivante:

http://www.senat.fr/seances/s201102/s20110202/st20110202000.html

http://www.senat.fr/seances/s201102/s20110203/st20110203000.html

Compétence pour délivrer le visa au conjoint de français

Code Litec 2010, p. 77

Modifiant sa jurisprudence, le Conseil d’État a estimé le 19 janvier 2011 que le préfet était seul compétent pour accorder ou refuser le visa à un conjoint de ressortissant français séjournant avec lui depuis plus de six mois en France. Dans le cadre de l'examen de cette demande, il peut, s’il le souhaite, solliciter l’avis des autorités consulaires intéressées. Cet avis est toutefois insusceptible de recours (CE, 19 janv. 2011, req. nº 332635, M. Ahmed A). Préalablement, il avait été jugé que le préfet devait obligatoirement transmettre la demande de visa de long séjour aux autorités consulaires françaises, à charge pour celles-ci de délivrer le visa (CE, 19 févr. 2009, req. n^o 310285, M. Hassan A. – CE, réf., 28 nov. 2007, req. n^o 310286, M. Hassan A). Selon cette logique, il appartenait au préfet de saisir effectivement les autorités consulaires et d’en apporter la preuve (CAA Versailles, 23 mars 2010, M. Khelil A, req. nº 09VE00303).

Système « Dublin » et traitements inhumains

Code Litec 2010, p. 512, 908 et 1573

Au terme d’un très long raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la Grèce et la Belgique sur le terrain de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La victime était entrée sur le territoire de l'Union européenne par la Grèce sans déposer une demande de protection comme le prescrit le règlement communautaire nº 343/2003 du 18 février 2003. Il avait par la suite introduit une demande auprès des autorités belges qui l’avaient éloigné vers la Grèce. Sans sous-estimer le poids et la pression de l’afflux de demandeurs d’asile dans ce pays, la Cour a rappelé qu’en raison du caractère absolu de l'article 3, cette situation ne saurait exonérer un État de ses obligations. S’appuyant sur les constats circonstanciés et convergents de plusieurs organisations, elle a dénoncé les conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans ce pays (145 détenus 110 m², un lit pour 17 personnes…). Elle en conclut que de telles conditions constituent un traitement dégradant au sens de l'article 3 de la Convention. Par ailleurs, les États sont tenus à l'obligation de fournir un logement et des conditions matérielles décentes aux demandeurs d'asile en vertu la directive nº 2003/9 du 27 janvier 2003. Pour cette raison, la Cour estime que les conditions d'existence infligées au requérant ont atteint le seuil de gravité requis par l'article 3 de la Convention. En écho à une obligation positive qui interdit à un État de violer indirectement un droit protégé, la Cour a également condamné la Belgique en estimant que lorsqu'ils appliquent le règlement « Dublin », les États doivent s'assurer que la procédure d'asile du pays compétent offre des garanties suffisantes permettant d'éviter qu'un demandeur ne soit expulsé dans son pays d'origine. Or, les autorités belges savaient que l’intéressé n'avait aucune garantie de voir sa demande d'asile examinée sérieusement par la Grèce (V. sur la nécessité de contrôler la capacité d'examen des demandes d'asile de l'autorité de renvoi, CE réf., 20 mai 2010, req. n° 339478 et n° 339479, M. et Mme O). De plus, elles avaient les moyens de s'opposer à son transfert. Dès lors, en expulsant le requérant, les autorités belges ont exposé un candidat à l’asile en connaissance de cause à des conditions de détention et d'existence constitutives de traitements dégradants (Cour EDH, 21 janv. 2011, req. nº 30696/09, M.S.S. c/ Belgique et Grèce).

Effets des décisions de la Cour nationale du droit d’asile

Code Litec 2010, p. 500 et p. 519

 La décision de la Cour nationale du droit d’asile de reconnaître la qualité de réfugié revêtant un caractère recognitif, la personne intéressée peut s'en prévaloir pour contester la légalité d'une décision administrative décidée antérieurement. Pour cette raison, un étranger est réputé séjourner depuis son entrée et ne peut pas faire l’objet d’une mesure de départ forcé. La décision de la Cour emporte donc le retrait d’un refus de titre de séjour (CAA Nancy, 10 nov. 2010, req. nº 10NC00021, M. Karim A).

 

Droit d’assurer sa défense et reconduite à la frontière

Code Litec 2010, p. 294 et p. 887

Par principe, la mise à exécution d’un arrêté de reconduite à la frontière ne peut pas faire l’objet d’une procédure de référé, sauf à établir que son exécution comporte des effets qui, à la suite d'un changement de « circonstances de droit ou de fait ayant pour conséquence de faire obstacle à la mesure d'éloignement ou au renvoi de l'intéressé vers un pays déterminé, excèdent le cadre qu'implique normalement leur mise à exécution » (Cf. CE, 18 févr. 1998, req. n^o 183280, Indjai). Constatant que le requérant était mis en cause dans le cadre d’une procédure de divorce et était convoqué devant le juge aux affaires familiales pour une conciliation, le tribunal administratif de Marseille s’est appuyé de manière audacieuse sur cette jurisprudence pour suspendre en référé l’exécution d’un arrêté de reconduite à la frontière. Parce que « la possibilité d'assurer de manière effective sa défense devant le juge a le caractère d'une liberté fondamentale » (Cf. CE, réf., 18 sept. 2008, req. n^o 320384, M. Mohamed Chouaïb A), l’arrêté a été suspendu jusqu’à l'audience de conciliation du juge aux affaires familiales au motif que les articles 252-1 du code civil et 1108 et suivants du code de procédure civile imposent aux époux d’être présents à la tentative de conciliation. Selon le juge des référés, ces éléments relatifs à une procédure judiciaire pendante constituent un changement de circonstances dès lors que l'éloignement priverait l’intéressé de présenter ses observations à l'audience de conciliation (TA Marseille réf., 17 avr. 2010, Boumaiza, req. n° 1002614 : AJDA 2011 p. 107, C. Charpy).

Rétention des passeports des étrangers en situation irrégulière

Code Litec 2010, p. 414

La loi confie aux seuls policiers et gendarmes le pouvoir de retenir le passeport ou le document de voyage des étrangers en situation irrégulière dès lors que ce pouvoir est exercé en vue de garantir que les intéressés seront en possession du document permettant d'assurer leur départ effectif et qu'il leur appartient de délivrer personnellement un récépissé (Cf. C. étrangers, art. L. 611-2). Les agents des services administratifs de la préfecture sont donc incompétents pour procéder à cette rétention (CAA Douai, 28 oct. 2010, req. nº 10DA00555, Bouchaala).

Rapport de la commission des lois sur le projet Besson - Hortefeux

Le rapport du sénateur Buffet relatif au projet Besson - Hortefeux au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale a été rendu public. Il peut être téléchargé à partir des liens suivants:

Téléchargement Rapport Sénat 1

Téléchargement Rapport Sénat 2

Adoption du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

La commission des lois du Sénat a examiné le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité le 19 janvier 2011. Le texte sera discuté en séance publique au cours du mois de février. 

La commission a adopté une soixantaine d’amendements concernant notamment la procédure juridictionnelle devant le juge des libertés et de la détention, la définition des zones d’attente ad hoc et l’encadrement des procédures de demande d’asile. Elle a par ailleurs limité les cas de déchéance de nationalité aux meurtres commis contre des magistrats ou des représentants des forces de l'ordre.

Elle a enfin retenu plusieurs amendements du Gouvernement visant à transposer des normes communautaires en matière de circulation des citoyens de l’Union européenne, à réformer les procédures de jugement devant la Cour nationale du droit d’asile et à prendre en compte la situation particulière des étrangers condamnés pour des faits de terrorisme en instance d’expulsion pour les maintenir en rétention. Surtout, estimant que cette disposition était inconstitutionnelle, elle a supprimé les dispositions relative à la rétention retardant l’intervention du juge des libertés et de la détention à cinq jours (au lieu de 48 heures à l’heure actuelle). La commission a encore supprimé les limites pesant sur des étrangers malades de bénéficier d’un titre de séjour et a souhaité élargir le droit au séjour des étrangers qualifiés.

 

Liberté d'aller et de venir du titulaire du récépissé ou de l'autorisation provisoire de séjour

Code Litec 2010, p. 124

Le récépissé de demande de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour et l’autorisation provisoire de séjour sont, en pratique, renouvelé plusieurs fois avant la décision définitive relative au droit de séjour. Parce qu’ils régularisent la situation d’un étranger, ces titres devraient en toute logique autoriser leurs titulaires à quitter le territoire et à y revenir sans avoir à solliciter de visa. S’appuyant sur l’article 2, point 15, sous b) du règlement n° 562/2006 du 15 mars 2006 (code frontières Schengen), la circulaire du 21 septembre 2009 a pourtant estimé que ces documents ne permettent pas de revenir librement dans l'espace Schengen et impose un visa de retour pour revenir sur le territoire français. Or, ces personnes se trouvent hors du champ d'application du code frontières Schengen car elles ont vocation à résider plus de trois mois sur le territoire de l'État qui leur a délivré une autorisation ou un récépissé. Dans le même temps, l’article 13 du code frontières Schengen justifie un refus d’entrée à une personne ne remplissant pas les conditions d'entrée énoncées à l'article 5 qui impose notamment de produire un visa de court séjour. Le Conseil d’État a estimé que cette première question présentait une difficulté sérieuse justifiant de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l’Union européenne dès lors que l’on peut se demander si l'interdiction prévue à l'article 13 s'applique au retour sur le territoire de l'Etat qui a délivré le titre temporaire de séjour lorsque le retour sur son territoire ne nécessite ni entrée, ni transit, ni séjour sur le territoire des autres Etats membre. Si tel est le cas, le juge communautaire devra préciser dans quelles conditions un tel visa peut être délivré par un Etat membre à un ressortissant de pays tiers, et notamment s'il peut limiter l'entrée aux seuls points du territoire national. Une troisième question porte sur l’atteinte aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime imputable au règlement du 15 mars 2006 si ce dernier exclut toute possibilité d'entrée aux titulaires d'un titre temporaire de séjour, contrairement à ce que permettaient la convention d'application de l'accord de Schengen du 19 juin 1990 (CE, 15 déc. 2010, req. nº 332363, ANAFÉ).

Constitutionnalité de la clause d’exclusion de la protection subsidiaire

Code Litec 2010, p. 467

En 2003, saisi de l’article 1^er de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de la clause d’exclusion visant les candidats à la protection subsidiaire (Cons. const. déc. n° 2003-485 DC, 4 déc. 2003). Il n'a cependant pas examiné ces dispositions au regard de l'article 66-1 de la Constitution qui, dans sa rédaction tirée de la réforme du 23 février 2007, prohibe la peine de mort. Les circonstances de droit ayant évolué, il avait été soutenu que les personnes concernées étaient exposées à des risques de condamnation à la peine de mort après avoir fait l’objet d’une mesure de départ forcé. Saisi de ce moyen, le Conseil d’État a refusé de saisir le juge communautaire d’une question préjudicielle pour statuer sur la conformité de l'article 17 de la directive nº 2000/83 du 29 avril 2004 que la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 avait transposé. Il a été observé que cette directive n’imposait pas aux États de prévoir l’hypothèse où un demandeur d'asile auquel la protection subsidiaire est refusée doit être reconduit dans un pays où il risque d’être exposé à la peine de mort (CE, 8 oct. 2010, req. nº 338505, M. Kamel A). Il a en revanche estimé que ce même moyen justifiait la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité, alors même que la loi prohibe déjà l’éloignement forcé d’un étranger vers un pays où sa vie y est menacée ou qui y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (C. étrangers, art. L. 513-2). Ce moyen est toutefois inopérant à l’encontre de la clause d’exclusion qui n’implique pas directement une mesure de retour vers un pays précis (CE, 16 oct. 2009, req. n° 311793, Mme Habyarimana). Le Conseil constitutionnel a refusé d’examiner cette question au motif qu’elles ne mettent pas en cause une règle ou un principe « inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » (Cons. const., déc. n° 2010-79 QPC, 17 déc. 2010, M. Kamel D. - Cf. Cons. const. déc. nº 2004-496 DC, 10 juin 2004). Sauf à contrôler une directive au regard de la Constitution et à méconnaître alors l'article 88-1 de la Constitution, le Conseil a rappelé qu’il n'était pas compétent pour contrôler la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de dispositions législatives qui se bornent à tirer les « conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive de l'Union européenne » (V. en ce sens Cons. const. n° 2010-605 DC, 12 mai 2010). Dans ce cas, seul le juge de l'Union européenne, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, peut contrôler le respect par cette directive des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne.

Regroupement familial d’un enfant algérien

Code Litec 2010, p. 230 et 960

L'intérêt d'un enfant est, par principe, de vivre auprès de la personne qui, en vertu d'une décision de justice qui produit des effets juridiques en France, est titulaire de l'autorité parentale. L’acte de kafala entre dans ce périmètre. Lorsque le regroupement familial est sollicité dans le cadre de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968, le préfet ne peut pas s’opposer à une demande en estimant que l'intérêt de l'enfant serait de demeurer dans son pays auprès de ses parents ou d'autres membres de sa famille. En conséquence, il doit accorder le regroupement familial sollicité par le titulaire d’une kafala concernant un enfant ayant vécu jusqu'à l'âge de neuf ans en Algérie où résident ses parents et ses sept frères et sœurs. Tout au plus, sous réserve de ne pas porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, le préfet peut fonder un refus sur les motifs de l’article 4 de l'accord qui se réfère notamment aux conditions d'accueil de l'enfant en France et en particulier aux ressources et aux conditions de logement du titulaire de l'autorité parentale (CE, 1 déc. 2010, req. nº 328063, Mme Ourdia A).

 

Garanties reconnues aux étrangers signalés faisant l’objet d’une reconduite à la frontière

Code Litec 2010, p. 352 et 885

L’article L. 531-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit la reconduite à la frontière d’un étranger signalé aux fins de non-admission en vertu d'une décision exécutoire prise par un État partie à la convention de Schengen et séjournant irrégulièrement en France. Soumise à des règles différentes concernant la procédure administrative et le contrôle juridictionnel, cette mesure doit respecter les contraintes de l'article 1^er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à l’obligation de motivation et de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 qui reconnaît un droit à être entendu. En se bornant à mentionner le numéro de signalement sans indiquer quel État a procédé à ce signalement, un arrêté méconnaît l’obligation de motivation et porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et de venir. Constituée par l’obligation faite à une personne de revenir contre sa volonté dans son pays d'origine, cette illégalité est renforcée par le refus d’entendre préalablement l’intéressé (CE réf., 24 nov. 2010, req. n° 344411, Eddomari c/ Min. Int.).

 

Violation des droits fondamentaux reconnus aux demandeurs d’asile

Code Litec 2010, p. 480, 885, 890 et 1566

Confirmant sa position (CE réf., 2 nov. 2009, Ministre de l'immigration, req. nº 332890 et n° 332887. - CE ord., 17 sept. 2009, req. nº 331950, Min. immigration c/ Mlle S), le Conseil d’État estime que lorsqu'une première évaluation des besoins spécifiques du demandeur d’asile est requise ou lorsque les capacités de logement disponibles sont temporairement épuisées, le préfet peut recourir à des modalités différentes de celles normalement prévues (CE réf., 22 nov. 2010, req. n° 344373, Min. Int. et CE réf., 19 nov. 2010, req. nº 344286, Min. immigration). Cette période doit être aussi courte que possible et couvrir les besoins fondamentaux du demandeur. Le préfet peut alors faire appel à des possibilités d'hébergement disponibles dans d'autres régions ou recourir, si besoin, à un accueil dans des tentes ou des installations comparables. Saisi d’un recours, le juge des référés peut, dans le cadre de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, adresser une injonction à l'administration si son comportement fait apparaître une méconnaissance manifeste des exigences du droit d'asile ou entraîne des conséquences graves pour le demandeur d'asile compte tenu de son âge, de son état de santé ou de sa situation de famille (V. égal. en ce sens CE réf., 13 août 2010, req. nº 342330, Min. immigration). Cette atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile est avérée si celui-ci n'a pu bénéficier d'aucun hébergement d'urgence alors qu'il souffre de lésions neurologiques à la suite de sa détention dans son pays et qu’il doit bénéficier d'un suivi médical dans l'attente d'une chirurgie réparatrice. Dans ces circonstances, le juge des référés peut enjoindre au préfet d'indiquer un lieu d'hébergement (CE réf., 22 nov. 2010, req. n° 344373, Min. Int.). En revanche, l’atteinte au droit d’asile n’est pas jugée manifestement illégale lorsqu’elle vise une personne qui a pu accéder à une aide d’urgence. Le juge des référés prend ici en compte les diligences accomplies par l'administration au regard des moyens dont elle dispose et les particularités du requérant qui n'est pas accompagné d'enfant (CE réf., 19 nov. 2010, req. nº 344286, Min. immigration). 

 

Expulsion d’un citoyen de l’Union européenne

Code Litec 2010, p. 328 et p. 1029

L’article 28 § 3 de la directive nº 2004/38 du 29 avril 2004 impose aux États, avant d’expulser un ressortissant communautaire, de tenir compte de la durée de son séjour, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration et de l’intensité des liens avec son pays d’origine. Cette protection est renforcée pour les personnes ayant séjourné dans les dix ans précédant la mesure de départ forcé. Les autorités doivent alors établir des « raisons impérieuses de sécurité publique » Ces raisons doivent être confrontées à la durée des absences de l’État d’accueil, à leur fréquence et aux raisons qui ont conduit l’intéressé à quitter cet État. Ce contrôle permet de vérifier si les absences impliquent le déplacement du centre des intérêts personnels, familiaux ou professionnels. Le retour forcé dans l’État d’accueil pour y purger une peine de prison et le temps passé en détention peuvent être ici pris en compte. Ce faisceau d’indices permet d’apprécier la pertinence des « raisons impérieuses de sécurité publique » invoquées pour justifier l’expulsion. Ces raisons peuvent être constituées par la volonté de lutter contre la criminalité liée au trafic de stupéfiants en bande organisée, l’existence de condamnations pénales ne pouvant toutefois pas justifier à elles seules une expulsion (Cf. Direc. nº 2004/38, art. 27 § 2). Celle-ci doit être nécessaire pour atteindre un objectif qui ne peut pas être réalisé par des mesures moins strictes. Les autorités doivent donc s’en remettre à un contrôle de la proportionnalité au regard de l’atteinte au droit au respect de la vie privée de l’intéressé, de surcroît si celui-ci est né dans cet État (CJUE grande chambre, 23 nov. 2010, aff. C‑145/09, Land Baden-Württemberg c/ Panagiotis Tsakouridis).

 

Attributions du ministre chargé de l'immigration

Code Litec 2010, p. 7

Le décret n° 2010-1444 du 25 novembre 2010 définit les attributions du ministre de l'Intérieur en matière d'immigration.

Téléchargement Décret n° 2010-1444, 25 nov. 2010