Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Accès effectif au système de santé du pays de retour

La cour administrative d'appel de Paris avait consacré un droit de séjour en faveur de l'étranger qui, soigné en France pour une pathologie grave, ne peut pas bénéficier de soins dans son pays en raison de leur coût excessif (CAA Paris, ass. plén., 15 déc. 2006, req. n^o 06PA00482, Préfet de police c/ Okba Ben Belcacem X). Ce raisonnement avait été infirmé en 2008 par le Conseil d'État (CE, 13 févr. 2008, req. n^o 297518, min. Int. : « la circonstance que M. A serait originaire d'une région éloignée des structures médicales appropriées et qu'il aurait des difficultés financières à assumer la charge du traitement de sa maladie en Tunisie est sans incidence sur l'existence de soins appropriés à sa pathologie dans son pays d'origine »). Cette position assez ferme n’avait pas empêché les juges d'appel de confirmer leur position quelques semaines plus tard (CAA Paris, 3 avr. 2008, req. n^o 07PA04394, Mme Khadidia, pour la Côte d'Ivoire). 

Deux arrêts du Conseil d’État lui ont finalement donné raison le 7 avril 2010. Applicable aux étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement ou demandant un titre de séjour, ce revirement impose au préfet de ne pas se borner à vérifier qu’un éloignement forcé ou un refus de séjour induit des conséquences d’une exceptionnelle gravité sur l’état de santé de l’intéressé. Ces conséquences se déduisent de la nature et de la gravité des risques qu’entraînerait un défaut de prise en charge médicale dans le pays de retour. Le préfet doit également s’assurer qu’il existe des possibilités de traitement approprié de l’affection en cause. Dans ce cas de figure, le revirement de jurisprudence permet aux étrangers concernés d’établir que les soins ne sont pas accessibles à la généralité de la population en raison notamment des coûts du traitement ou de l’absence de modes de prise en charge adaptés (CE, 7 avr. 2010, req. n° 301640, Min. Int : dispositif assurant en Tunisie la prise en charge des soins dispensés aux personnes dépourvues de ressources ou dont les ressources sont inférieures à certains seuils. - CE, 7 avr. 2010, req. n° 316625, Min. immigration : absence de prise en charge effective compte tenu du coût global du traitement et de la faiblesse des ressources du requérant en Côte d’Ivoire). Ils peuvent également rapporter que « des circonstances exceptionnelles tirées des particularités de sa situation personnelle » font obstacle à un accès effectif. Ce nouveau cadre juridique est déduit d’une interprétation des travaux préparatoires de la réforme du 11 mai 1998 et non, comme les juges d’appel l’avaient estimé, d’une obligation inhérente aux articles 2 et 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il contraint les préfectures à une appréciation du système de soins de pays de retour de l’étranger malade.

Placement en rétention administrative d’un enfant en bas âge

Code Litec 2009 p. 363 et 867

Pour la Cour de cassation, le seul fait de placer dans un centre de rétention administrative démuni d’espace aménagé pour les familles un étranger accompagné de son enfant mineur en bas âge ne constitue pas, en soi, un traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Sans écarter un tel risque d’atteinte, il est imposé aux juges des libertés et de la détention de vérifier les conditions dans lesquelles les personnes sont effectivement retenues et de s’assurer de façon concrète que la rétention ne constitue pas un traitement inhumain ou dégradant (Cass. civ. 1, 10 déc. 2009, req. nº 08-21.101, Préfet de l’Ariège).

Assistance des étrangers dans les centres de rétention administrative

Code Litec 2009 p. 358 

Dans un avis d’appel public à la concurrence, le ministre chargé de l’immigration avait engagé une procédure d’attribution d’un marché ayant pour objet l’assistance des étrangers maintenus en rétention administrative (Cf. C. étrangers, art. L. 553‑6 et R. 553-14. – sur la légalité du recours à la procédure de marché public, CE, 3 juin 2009, req. n° 321841, CIMADE et autres). Saisi en référé, le Conseil d’État s’est prononcé sur la légalité de la procédure d’appel d’offre après avoir été saisie sur la base de la jurisprudence « Société Tropic travaux signalisation » (CE, 16 juill. 2007, req. n° 291545). Cette jurisprudence permet à un concurrent évincé de la conclusion d’un contrat de former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction dans un délai de deux mois suivant l’accomplissement des mesures de publicité pour constater un vice entachant la validité du contrat et en apprécier les conséquences. Sur ce fondement, le Conseil a suspendu l’exécution d’une partie de l’appel d’offre au motif que l’un des appels ne portait que sur des prestations d’information. Or, les articles L. 553-6 et R. 553-14 du code des étrangers prévoient que le prestataire doit  également assurer l’accueil et le soutien des étrangers pour permettre l’exercice effectif de leurs droits. Il était également imposé à l’État de conclure une convention avec des personnes morales présentant des garanties d’indépendance et de compétences suffisantes pour assurer le bon accomplissement de ces missions. Cette lacune est apparue, en l’état de l’instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la validité du contrat. Dans le cas présent, le prestataire contesté ne pouvait se prévaloir que de deux missions ponctuelles, n’employait aucun salarié et disposait de moyens financiers et matériels très limités. Il a donc été jugé qu’il ne justifiait pas des capacités techniques, professionnelles et financières pour exécuter le marché et ne présentait pas les garanties d’indépendance et de compétences nécessaires. Pour sa part, le ministre n’a pas pu faire valoir que la continuité du service public serait affectée par la suspension du marché. Il lui était en effet possible de conclure avec l’actuel prestataire, la Cimade, un avenant à la convention qui le liait jusqu’alors afin d’en prolonger les effets (CE, réf., 16 nov. 2009, req. nº 328826 et 328974, Ministre de l’immigration, Association collectif respect).

Suspension de l’exécution d’une mesure de départ forcé

Code Litec 2009 p. 288 et 865

Protégé par la Constitution et les stipulations des articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette liberté peut être méconnue par la méconnaissance des mesures provisoires prescrites sur le fondement de l'article 39 du règlement de la Cour européenne des droits de l'homme qui a pour objet de garantir l'effectivité du droit au recours individuel devant cette Cour (Conv., art. 34). Ces mesures provisoires imposent en effet aux États de pas n'entraver l'exercice du droit de recours individuel devant la Cour. En conséquence, en l'absence d'exigence impérieuse d'ordre public, l'éloignement forcé d’un étranger à destination d’un pays où il risque d’être exposé à des peines ou traitements inhumains ou dégradants avant la fin de la procédure suivie devant la Cour européenne des droits de l’homme constitue une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (CE, 30 juin 2009, req. nº 328879, Ministre Int. c/ B). 

Coût des centres de rétention administrative

Code Litec 2009 p. 351

Selon une étude de la Cour des comptes rendue publique le 1er juillet 2009, le coût annuel du maintien des 35 000 étrangers placés dans les centres de rétention administrative en métropole s’est élevé en 2008 à 190,5 millions d'euros, soit 5 550 euros par personne et 13 220 euros par étranger effectivement éloigné (14 411 éloignements). Le rapport de la Cour stigmatise à cette occasion l’absence d’uniformité des centres de rétention et leur capacité. Susceptibles pour certains d’entre-eux d’accueillir 140 personnes, la Cour considère qu’au-delà de 80 places, ils ne permettent plus un accueil individualisé. Les conclusions de cette étude rejoignent celles du rapport de l’Assemblée nationale présenté le 24 juin 2009 par le député Thierry Mariani. Le rapport formule vingt propositions de réforme des centres de rétention administrative mais également des zones d’attente. Il est notamment suggéré d’ouvrir davantage les centres et les zones sur l’extérieur, de maintenir la durée maximale de rétention à 32 jours, de développer l’utilisation de salles d’audiences déconcentrées, de limiter la taille des structures, de moderniser certains centres et d’améliorer la prise en charge des mineurs en zone d’attente.

Mission d’assistance des étrangers dans les centres de rétention

Code Litec p. 667
Le ministre chargé de l’immigration est habilité à conclure une convention avec des personnes morales chargées dans chaque centre de rétention administrative d’assister les étrangers retenus (D. n° 2008‑817, 22 août 2008, art. 5. - C. étrangers, art. R. 553‑14 à R. 553‑14‑3). Ces prestations sont assurées par une seule personne morale par centre qui désigne des représentants. Ceux-ci seront agréés pour trois ans par le préfet. Le Conseil d’État a estimé que la loi ne prévoyait pas que cette mission d’assistance devait être réservée à des associations et n’interdisait pas que cette activité qui peut revêtir un caractère économique soit dévolue au terme d’une procédure de marché public. Il a par ailleurs jugé que l’assistance des étrangers pouvait être assurée par plusieurs personnes morales sur l’ensemble du territoire, à charge pour le ministre chargé de l’immigration de fixer dans les conventions des conditions d’attribution des prestations qui permettent d’atteindre les objectifs fixés par la loi (CE, 3 juin 2009, req. n° 321841, CIMADE et autres). Le 26 février 2009, le Conseil d’État, statuant en référé, avait suspendu l’exécution du décret (CE réf., 26 févr. 2009, req. n
° 324859, CIMADE et autres).

Conditions d’accueil dans les centres de rétention administrative

Le décret n° 2008-817 du 28 août 2008 autorise le ministre chargé de l'immigration à conclure une convention avec des personnes morales chargées d'informer les étrangers placés en centre de rétention administrative (C. étrangers, art. R. 553-14). Annulé le 30 octobre 2008 par le tribunal administratif de Paris, le ministère de l’immigration a publié le 19 décembre 2008 au Bulletin officiel d’annonces de marchés publics un appel d’offres permettant de choisir les personnes. Parallèlement, le décret du 28 août 2008 a été attaqué. Sa légalité a été admise en référé au motif que le pouvoir réglementaire pouvait autoriser le ministre chargé de l’immigration à conclure une convention avec une personne morale pour intervenir dans chaque centre, prévoir que les prestations seraient assurées par une seule personne morale par centre et que l’accès des représentants de cette personne serait subordonné à un agrément individuel accordé pour trois ans (CE réf., 26 févr. 2009, req. n
° 324859, CIMADE et autres). 

Exécution déloyale d’une mesure de départ forcé

L’administration qui prononce l’obligation de quitter le territoire à l’encontre d’un étranger qu’elle avait convoqué et le place en rétention méconnaît l’article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales relatif au droit à ne pas être privé de sa liberté. Conformément à une jurisprudence que les préfectures ne devraient plus aujourd’hui ignorer, ces conditions d'interpellation sont déloyales et entachent d’irrégularité la procédure de rétention administrative. Cette appréciation n’est pas remise en cause lorsque la convocation mentionne expressément qu’elle a pour objet l'exécution d'une mesure d'éloignement (Cass. 1^ère civ., 11 mars 2009, n° 08-11.252. – Cf. Cour EDH, 5 févr. 2002, req. n^o 51564/99, Conka c/ Belgique).

Cellule d’appui aux préfectures en matière d'exécution des mesures de départ forcé

Dans le cadre du processus de révision générale des politiques publiques, une « cellule d’appui aux préfectures » a été mise en place à titre expérimental afin de coordonner le suivi des dossiers des étrangers placés en rétention administrative (Circ. n° IMIM0800050C, 31 déc. 2008 : Bull. off. Min. immigration, 30 janv. 2009). Cette expérimentation de six mois est conduite en Haute-Garonne (Toulouse-Cornebarrieu), en l’Ille-et-Vilaine (Saint-Jacques-de-la-Lande), dans le Nord (Lille-Lesquin I et II) et dans le Rhône (Lyon-Saint-Exupéry). Chargées de coordonner l’action des préfectures et des centres de rétention administrative, ces structures seront en charge pour six mois de la représentation de l’État devant les juridictions administratives et judiciaires et des aspects opérationnels liés à l’exécution des mesures de départ forcé. Ce dispositif vise notamment à améliorer le taux de représentation de l’État devant le juge administratif (11 %) et le juge des libertés et de la détention (22 %).

Droits des étrangers maintenus en centre de rétention

Le juge des libertés et de la détention ne peut pas refuser la prolongation en rétention administrative au motif que le ressortissant étranger concerné, ne possédant pas de téléphone portable, n'avait pas les moyens d’acheter une carte de téléphone et n’avait pas été en mesure de prendre contact avec des personnes extérieures au centre. Si l'article R. 553-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit mentionne prévoit que le centre de rétention doit être équipé d'un téléphone en libre accès pour cinquante personnes retenues, il ne mentionne aucune condition de gratuité (Cass. 1ère civ., 22 oct. 2008, Préfet de la Seine-Saint-Denis, req. n° 07-20.142 et Préfet de la Gironde, req. n° 07-20.068).

Demande de prolongation en rétention administrative

La prolongation du maintien en rétention doit impérativement être demandée au cours de la première phase d’exécution de cette mesure. Le juge des libertés et de la détention ne peut donc pas être saisi après l’expiration du délai de 48 heures (Cass. 1ère civ., 8 oct. 2008, X c/ Préfet du Nord, req. n° 07-12.151. - C. étrangers, art. L. 552-1).

Formalités liées à la demande de prolongation en rétention administrative

Le sous-préfet, fut-il régulièrement habilité à solliciter le maintien d'un étranger en rétention administrative, doit également établir qu'il assure une permanence pour pallier l'absence ou l'empêchement du préfet (Cass. 1ère civ., 22 oct. 2008, Préfet de Seine-Saint-Denis, req. n° 07-17.203. - C. étrangers, art. L. 552-1 et R. 552-3).

Nécessité de suivre des soins dans le pays de retour

Lorsqu’elle estime que des soins médicaux indispensables peuvent être dispensés dans le pays de retour, l'administration doit apporter la preuve que des traitements appropriés à l'affection en cause pourront être localement poursuivis. Elle ne peut pas se borner à produire une note générale établissant que si les pathologies sont traitées localement, une rupture des stocks de médicaments peut intervenir. Elle doit établir que, eu égard à la complexité du traitement en cause et qui doit être suivie régulièrement, l'intéressé pourra bénéficier sans aucun doute d'un traitement approprié à la nature et la gravité de son affection (CAA Nancy, 25 sept. 2008, M. Driss X, req. n° 08NC00511).

Abrogation d’un arrêté d’assignation à résidence

En abrogeant l'arrêté assignant à résidence un étranger dont l’état de santé justifie des soins indisponibles dans son pays d'origine, le préfet entache son appréciation d'une erreur manifeste. Cette erreur se déduit de l’avis formulé par le médecin du centre de rétention administrative où l’intéressé a été placé à la suite de l’abrogation de l’arrêté d’assignation à résidence. Selon cet avis, la gravité de l’état de santé s’oppose au maintien en rétention. Cette appréciation est corroborée par un second certificat médical mentionnant différentes pathologies nécessitant un suivi médical de longue durée dont l'absence de prise en charge médicale serait susceptible d'entraîner des conséquences d'une exceptionnelle gravité (CAA Paris, 16 sept. 2008, M. Harouna X, req. n° 07PA02682).

Régime juridique applicable aux centres de rétention administrative

Le décret n° 2008-817 du 22 août 2008 modifie le régime administratif et contentieux applicable aux placements en rétention administrative. En premier lieu, il est pris acte de la compétence du ministre chargé de l'immigration pour toutes les questions relatives à l’organisation des centres de rétention (C. étrangers, art. R. 111-12-1, R. 553-14 et R. 625-6). En second lieu, le décret précise les conditions d’appel de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention (C. étrangers, art. R. 552-20 suiv. – et pour le pourvoi en cassation, art. R. 552-24). Le délai d'appel n’est pas modifié et doit toujours être formé dans les 24 heures suivant la notification de l’ordonnance par l'étranger, le ministère public ou le préfet de police. Prenant acte des nouvelles dispositions législatives (C. étrangers, art. L. 552-10), le décret prévoit que l'appel peut être suspensif si, à la demande du ministère public, le premier président de la cour d’appel estime que l’étranger ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l'ordre public. 
Dans ce cas, l'appel doit être formé dans un délai de quatre heures. En troisième lieu, le décret habilite le ministre chargé de l'immigration à conclure une convention avec une association ayant pour mission d'informer les étrangers et de les aider à exercer leurs droits. Comme cela est déjà le cas, la structure est chargée d’assurer des prestations d'information par l'organisation de permanences et la mise à disposition d’une documentation (C. étrangers, art. R. 553-14 suiv.). L'accès aux centres des représentants des associations est subordonné à un agrément individuel accordé pour trois ans par le préfet.