Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Loyauté dans l'usage des prérogatives de puissance publique

L'administration préfectorale ne peut pas utiliser une convocation adressée à un candidat à l’asile politique pour examiner sa situation et, profitant du déplacement de l’intéressé, faire procéder à son interpellation en vue de son placement en rétention administrative (pour des faits identiques, Cour EDH, 5 févr. 2002, req. no 51564/99, Conka c/ Belgique). Ce comportement particulièrement déloyal porte atteinte à l’article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales relatif au droit à ne pas être privé de sa liberté, même si l’arrêt de la Cour de cassation ne motive pas clairement cette illégalité au regard de cette stipulation (Cass. civ. 1ère, 25 juin 2008, req. n° 07-14985. – confirme Cass. 1re civ., 6 févr. 2007, Préfet de la Seine-Saint-Denis, req. no 05-10.880).

Exercice des droits de la défense de l’étranger placé en rétention administrative

Un étranger laissé en possession de son téléphone portable pendant un délai de 5 heures et 40 minutes au cours du trajet le menant au centre de rétention administrative est réputé pouvoir exercer les droits qui lui sont reconnus par l’article L. 551-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Si besoin, il est estimé qu’il pouvait toujours demander qu’un téléphone soit mis à sa disposition en cas de difficulté technique rencontrée avec son téléphone portable (Cass. civ. 1ère, 9 juill. 2008, Préfet du Mortihan c/ M. Demba X, req. n° 07-19.539).

Droits du candidat à l’asile politique en instance de réadmission

L'article 3 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 reconnaît au demandeur d'asile le droit à être informé par écrit, dans une langue qu’il comprend, des délais et des procédures applicables en matière de compétences des Etats. En ne respectant pas cette garantie procédurale, le préfet porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile (CE, 30 juill. 2008, M. Khizir A et Mme Khedi B épouse A, req. n° 313767 : injonction à réexaminer la demande d'admission au séjour au titre de l'asile dans un délai de quinze jours).

Audience dans les centres de rétention administrative

L’article L. 552-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit que le juge des libertés et de la détention, saisi aux fins de prolongation de la rétention administrative, peut statuer dans une salle d'audience attribuée au ministère de la justice. Celle-ci doit avoir été « spécialement aménagée à proximité immédiate de ce lieu de rétention ». Fut-elle aménagée spécialement, une salle d'audience située dans l'enceinte même d'un centre de rétention et non à proximité comme l’exige la loi ne satisfait pas aux exigences légales que le Conseil constitutionnel avait visées en 2003 en validant la possibilité de procéder à des audiences délocalisées (Cass. civ. 1, 16 avr. 2008, req. n° 06-20391. – Cons. const. déc. n° 2003-484 DC, 20 nov. 2003, cons. n° 81).

Contentieux judiciaire du départ forcé

Un rapport rendu public en janvier 2008 du ministère de la Justice fait un point statistique sur les décisions prononcées par les juges des libertés et de la détention et les cours d’appel statuant sur des demandes de prolongation du maintien en rétention ou en zone d’attente (http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_contentieuxdesetrangers.pdf).

Arrêté de réadmission

L'ordonnance du référé du 6 mars 2008 (Min. chargé de l’immigration, req. n° 313915) apporte plusieurs éclairages sur le contentieux des arrêtés de réadmission visant des candidats à l'asile:

1) En ne prévoyant pas un recours suspensif de plein droit dans l’hypothèse où l’arrêté de réadmission est contesté, l’article L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne contrevient pas à l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif au droit à un recours effectif (Cf. par analogie pour l’absence d’effet suspensif du recours contre le refus d'entrée opposé à un candidat à l'asile, CEDH, 26 avr. 2007, req. no 25389/05, Gebremedhin c/ France). Pour le Conseil d’État, la mesure de réadmission prise à l'égard d'un demandeur d'asile, si elle a pour objet de le faire prendre en charge par un autre État membre, ne peut être exécutée qu'après la présentation des observations de l'intéressé. Ce dernier peut par ailleurs avertir un conseil ou toute personne de son choix et saisir le juge des référés. Il reste que, ainsi que le cas d’espèce l’illustre, la mesure de suspension n’est pas acquise.
2) Le droit constitutionnel d'asile impose aux autorités françaises d'assurer le traitement d'une demande de protection, même lorsque le droit international ou communautaire lui permet de confier cet examen à un autre État comme c’est le cas du règlement communautaire n° 343/2003 du 18 février 2003 (Cf. C. étrangers, art. L. 741-4, 3°). Cette évocation doit intervenir dans l’hypothèse où un État n’est pas en mesure de garantir un droit de séjour provisoire à un demandeur d'asile, la possibilité de présenter un recours suspensif, et, une fois reconnue la qualité de réfugié, une protection effective pour éviter d’être éloigné vers un pays dans lequel sa vie ou sa liberté serait menacée (Cf. Conv. Genève 28 juill. 1951, art. 33). Statuant en référé, le Conseil d’État a jugé que ces conditions n’étaient pas réunies pour justifier l’examen par la France d’une demande d'asile présentée par un ressortissant tchétchène et relevant des autorités polonaises. Sans doute, par elle-même, l'entrée de la Pologne dans l'espace Schengen ne permet pas de préjuger du respect des garanties qui doivent être reconnues aux demandeurs d’asile. Toutefois, « en l’état de l’instruction », il a été jugé que les autorités polonaises paraissent en mesure d’assurer aux intéressés un droit au séjour provisoire, le temps nécessaire à l’examen de leur demande d’asile. Par ailleurs, le Conseil d’État a estimé qu’il n’était pas établi que le bénéficiaire d’une protection soit exposé en Pologne à risque de refoulement vers son pays d'origine, même via un pays tiers.
3) Institué par le règlement n° 2725/2000 du 11 décembre 2000, le fichier Eurodac permet à la France d'identifier les ressortissants d’État tiers qui ont déjà formulé une demande d’asile dans un autre État membre. Son accès n'est pas autorisé aux préfets. Il est réservé à une instance spécialisée de la direction centrale de la police aux frontières qui constitue l’interlocutrice unique du dispositif. Cette procédure, qui n'avait pas à être complétée par un texte pris en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, ne méconnaît aucune règle de confidentialité nécessaire à l'exercice du droit d'asile.

Fichier relatif aux étrangers en situation irrégulière

Le décret n° 2007-1890 du 26 décembre 2007 autorise la création d'un traitement automatisé de données personnelles relatives aux étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement (C. étrangers, art. R. 611-25). Dénommé ELOI et relevant du ministère chargé de l'immigration, il a pour finalités de permettre le suivi et la mise en œuvre des mesures d'éloignement forcé et d'établir des statistiques relatives à ces mesures et à leur exécution. Les données seront effacées trois mois après la date de l'éloignement effectif. Toutefois, les données afférentes aux obligations de quitter le territoire et aux arrêtés de reconduite à la frontière qui n'ont donné lieu à aucune mesure d'exécution seront conservées trois ans. Il en sera de même pour certaines données personnelles. L’arrêté qui, en août 2006, avait crée un fichier ayant le même objet avait été annulé. Il avait été jugé que le fichier méconnaissait l’article L. 611-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui subordonne la mise en place d’une telle base de traitement à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CE, 13 mars 2007, GISTI, SOS racisme et syndicat de la magistrature, req. n° 297888, 297896 et 298085).

Contrôle des zones d’attente et des centres de rétention administrative

La loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 institue un Contrôleur général des lieux de privation de liberté qui pourra se prévaloir de la qualité d’« autorité indépendante ». « Sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités judiciaires ou juridictionnelles » (art. 1), il pourra, sans recevoir d’« instruction d'aucune autorité », contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté « afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux. A cet effet, il pourra visiter à tout moment tout lieu de détention. La création de cette nouvelle Autorité indépendante paraît entraîner la suppression de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d'attente créée par l'article 53 de la loi no 2003-1119 du 26 novembre 2003 (C. étrangers, art. L. 111-10 et art. R. 111-25 à R. 111-32). Investie de missions similaires, cette commission était composée d'un député, d'un sénateur, d'un membre ou d'un ancien membre de la Cour de cassation et du Conseil d'État, d'une personnalité qualifiée en matière pénitentiaire, de deux représentants d'associations humanitaires et de deux représentants des principales administrations concernées.

Expulsions collectives d'étrangers

Prohibée par l'article 4 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’expulsion collective d’étrangers suppose le départ forcé d’un groupe de personnes décidé sans " examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers qui forment le groupe " (Cour EDH, 20 sept. 2007, Sultani c/ France, req. n° 45223/05). Le fait que plusieurs étrangers fassent l'objet de décisions semblables ne permet pas de conclure à l'existence d'une expulsion collective si chaque intéressé a pu individuellement faire valoir devant les autorités compétentes les arguments qui s'opposaient à son éloignement. Plus généralement, le recours des autorités à des vols groupés pour reconduire des étrangers dans leur pays d'origine ne s'analyse pas comme une expulsion collective.

Liste de centres de rétention administrative

Pris en application de l’article R. 553-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et abrogeant l’arrêté du 15 mars 2007, l’arrêté du 12 juillet 2007 dresse la liste des centres placés sous la surveillance de la police nationale (20) ou de la gendarmerie nationale (5). Dix centres, contre cinq jusqu’alors, sont autorisés à accueillir des familles.

Effectivité des soins reçus dans le pays d’éloignement

L’article L. 511-4, 10° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prohibe le départ forcé d’un étranger dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité et qui ne peut pas " effectivement " bénéficier d'un traitement approprié dans le pays de renvoi. Cette protection doit être reconnue au ressortissant dont le traitement médicamenteux nécessaire pourrait certes être disponible dans son pays d'origine mais qui ne pourrait pas bénéficier d'une prise en charge psychologique spécifique en l’espèce indispensable à son état de santé (CE, 15 juin 2007, Min. Int., req. n° 294881).

Fichier relatif aux étrangers en situation irrégulière

Le ministre de l’Intérieur avait créé par arrêté un traitement de données personnelles ELOI ayant pour finalité " la lutte contre l’immigration clandestine [et] de faciliter l’éloignement des étrangers se maintenant sans droit sur le territoire ". Cette décision méconnaît l’article L. 611-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui subordonne la mise en place d’une telle base de traitement à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CE, 13 mars 2007, GISTI, SOS racisme et syndicat de la magistrature, req. n° 297888, 297896 et 298085).

Placement en zone d’attente d’une mineure isolée

Le maintien en zone d’attente pendant deux mois d’un enfant âgé de cinq ans et isolé de ses parents est constitutif d’une violation du droit à ne pas subir de peines et traitements inhumains ou dégradants (CEDH, art. 5). Ce constat est justifié par les conditions de détention qui étaient identiques à celles d'un adulte, l’isolement, l’absence de mesures d'accompagnement psychologiques ou éducatives dispensées par un personnel qualifié et, finalement, l’exécution de la mesure de refoulement vers un pays où aucune personne n’accueillait l’enfant. Pour la Cour, celui-ci " relevait incontestablement de la catégorie des personnes les plus vulnérables d'une société et il appartenait à l'État belge de protéger et de [la] prendre en charge par l'adoption de mesures adéquates au titre des obligations positives découlant de l'article 3 de la Convention. " Sa mère ayant subi une " souffrance et une inquiétude profondes du fait de la détention de sa fille ", le seuil de gravité exigé par l'article 3 de la Convention a également été atteint. Dans ces circonstances particulièrement consternantes, il est noté que l’État belge a " fait preuve d'un manque flagrant d'humanité envers sa personne, eu égard à [l’]âge et à [la] situation de mineure non accompagnée. " (CEDH, 12 oct. 2006, Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c/ Belgique, req. no 13178/03)

Exigence de loyauté dans l'exercice des prérogatives de puissance publique

" M. X..., ressortissant algérien, qui faisait l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière (…) s’est présenté à la préfecture de Seine-Saint-Denis, sur convocation, à la demande de son avocat qui sollicitait un réexamen de sa situation administrative ; le préfet de Seine-Saint-Denis a pris à son encontre un arrêté (…) de maintien en rétention dans un local ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ; par ordonnance du 29 décembre 2004, le juge des libertés et de la détention a rejeté la demande de prolongation de la rétention administrative ; il est fait grief à l'ordonnance d'avoir confirmé cette décision, alors, selon le moyen, que l’étranger qui s’est présenté volontairement au service des étrangers de la préfecture et dont il est alors constaté par l’administration qu’il a fait l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière et que sa situation n’a pas évolué depuis ne fait pas l’objet d’une interpellation ; dès lors, c’est au prix d’une erreur de droit que le délégué du premier président de la cour d’appel de Paris a estimé que "l’interpellation" de M. X constituait une pratique "déloyale" contraire à l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme ; par ailleurs, la circonstance relevée par les juges du fond que la seule constatation que l’intéressé était en situation irrégulière alors qu’il s’était présenté au guichet dans les conditions susvisées ne saurait caractériser un indice apparent d’un comportement délictueux est inopérante ; ainsi l’ordonnance attaquée est entachée d’une violation de l’article 35 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945, ensemble de l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme ; mais attendu que l’administration ne peut utiliser la convocation à la préfecture d’un étranger, faisant l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière, qui sollicite l’examen de sa situation administrative nécessitant sa présence personnelle, pour faire procéder à son interpellation en vue de son placement en rétention ; qu’ayant relevé que M. X... avait été convoqué, sur sa demande, pour l’examen de sa situation administrative, la cour d’appel a, par ce seul motif, jugé à bon droit, que les conditions de cette interpellation étaient contraires à l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme. " (Cass. 1ère civ., 6 févr. 2007, Préfet de la Seine-Saint-Denis, req. n° 05-10.880).

Assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne

Décret n° 2006-1433 du 23 novembre 2006 relatif à l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne, Vu la directive du Conseil de l'Union européenne n° 2003/110 du 25 novembre 2003 concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne

Section 1 Définitions et dispositions générales

Article 1. - Pour l'application du présent décret, on entend par :
1° Etat membre : un Etat membre de l'Union européenne, à l'exclusion du Royaume-Uni et de l'Irlande, ainsi que l'Islande et la Norvège ;
2° Ressortissant d'un Etat tiers : toute personne qui n'est pas ressortissante d'un Etat membre de l'Union européenne, de l'Islande ou de la Norvège ;
3° Transit par voie aérienne : le passage d'un ressortissant d'un Etat tiers par un aéroport situé sur le territoire métropolitain ou d'un autre Etat membre en vue de son éloignement par voie aérienne à destination d'un pays tiers et, le cas échéant, le passage des membres de l'escorte ;
4° Etat requérant : l'Etat membre qui, dans le cadre de l'exécution d'une décision d'éloignement prononcée à l'égard d'un ressortissant d'un Etat tiers demande le transit par un aéroport situé sur le territoire métropolitain ;
5° Etat requis : l'Etat membre qui, dans le cadre de l'exécution d'une décision d'éloignement prononcée à l'égard d'un ressortissant d'un Etat tiers est sollicité pour le transit par un aéroport situé sur son territoire.
Article 2 Lorsque l'éloignement par voie aérienne d'un ressortissant d'un Etat tiers ne peut s'effectuer sur un vol direct vers le pays de destination, le transit par voie aérienne et les mesures d'assistance y afférentes sont soumis à autorisation.
Article 3 Le ministre de l'intérieur détermine par arrêté ceux des points de passage aériens autorisés ainsi que les services joignables pour toute la durée des opérations de transit.
Article 4 Sous réserve d'un accord de réciprocité entre la France et un autre Etat membre, les frais liés au transit par un aéroport métropolitain ou à la reprise en charge par la France d'un ressortissant d'un Etat tiers sont à la charge de la France.

Section 2 Traitement des demandes d'assistance au transit par voie aérienne présentées à la France par un autre Etat membre

Article 5 I. - Le ministre de l'intérieur reçoit et instruit les demandes d'autorisation de transit par voie aérienne présentées par écrit et comportant les informations énumérées sur le formulaire de demande et d'autorisation de transit figurant à l'annexe au présent décret. La demande d'autorisation de transit indique les mesures d'assistance y afférentes sollicitées. Le service récepteur et instructeur des demandes est désigné par arrêté du ministre de l'intérieur.
II. - La demande doit parvenir au service récepteur au moins quarante-huit heures avant le transit, sauf urgence particulière dûment motivée.
Le ministre de l'intérieur statue et communique sa décision dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine. Ce délai peut être prorogé de quarante-huit heures au plus par décision motivée communiquée à l'Etat requérant.
III. - L'opération de transit par voie aérienne ne peut débuter sans autorisation, sous réserve des accords ou arrangements bilatéraux ou multinationaux entre les Etats membres permettant d'engager des opérations de transit au moyen d'une notification émise par l'Etat requérant.
IV. - L'opération de transit par voie aérienne se déroule dans les meilleurs délais et en tout état de cause dans un délai qui n'excède pas vingt-quatre heures.
Elle ne comporte pas de changement d'aéroport sur le territoire métropolitain.
Article 6 Le ministre de l'intérieur peut refuser l'autorisation de transit par voie aérienne dans les cas suivants :
1° Le ressortissant d'un Etat tiers est, en France, accusé d'infractions pénales ou recherché pour l'exécution d'une peine ;
2° Le transit par d'autres Etats membres ou la reprise en charge par l'Etat de destination n'est pas possible ;
3° Le ressortissant d'un Etat tiers constitue une menace pour l'ordre public, la santé publique ou les relations internationales ;
4° L'assistance ne peut être fournie à une date donnée pour des raisons d'ordre pratique.
Dans le cas visé au 4°, le ministre de l'intérieur indique dans les plus brefs délais à l'Etat requérant une date aussi proche que possible de la date initialement demandée à laquelle il peut fournir une assistance en ce qui concerne le transit par voie aérienne dans la mesure où les autres conditions sont remplies.
Article 7 Le ministre de l'intérieur peut retirer les autorisations de transit par voie aérienne déjà délivrées si des faits justifiant le refus du transit viennent à être connus ultérieurement.
Article 8 Le ministre de l'intérieur informe immédiatement l'Etat requérant lorsque l'autorisation de transit par voie aérienne est refusée ou retirée conformément aux articles 6 et 7, en lui indiquant les motifs du refus ou du retrait.
Article 9 I. - Dans la limite des moyens disponibles et du respect des règles internationales applicables, le ministre de l'intérieur détermine et met en œuvre les mesures d'assistance nécessaires, depuis l'ouverture des portes de l'avion jusqu'au départ effectif du ressortissant d'un Etat tiers, notamment :
1° L'accompagnement du ressortissant d'un Etat tiers de la descente de l'avion et jusqu'à l'avion assurant le vol de continuation ;
2° La dispense des soins médicaux au ressortissant d'un Etat tiers et, le cas échéant, aux membres de l'escorte ;
3° Le ravitaillement du ressortissant d'un Etat tiers et, le cas échéant, des membres de l'escorte ;
4° La prise en charge, la garde et la transmission des documents de voyage du ressortissant d'un Etat tiers, notamment en cas d'éloignement sans escorte ;
5° En cas de transit sans escorte, l'information de l'Etat requérant du lieu et de l'heure du départ de France du ressortissant d'un Etat tiers ;
6° L'information de l'Etat requérant de tout incident grave survenu lors du transit du ressortissant d'un Etat tiers.
II. - Sans préjudice de l'article 11, lorsque l'exécution des opérations de transit par voie aérienne ne peut être assurée en dépit de l'assistance apportée conformément au I du présent article, le ministre de l'intérieur peut, à la demande de l'Etat requérant et en concertation avec ce dernier, prendre toutes les mesures d'assistance complémentaires nécessaires à la poursuite de l'opération de transit.
Dans ce cas, le délai visé au second alinéa du III de l'article 5 peut être porté à quarante-huit heures au plus.
Article 10 Pendant le déroulement de l'opération de transit par voie aérienne, les membres de l'escorte fournie par l'Etat requérant ne sont pas armés et portent une tenue civile. Ils présentent aux autorités françaises les documents d'identité nécessaires ainsi que l'autorisation de transit ou, le cas échéant, la notification visée au III de l'article 5.
Article 11 Le ministre de l'intérieur demande à l'Etat requérant de reprendre en charge le ressortissant d'un Etat tiers si :
1° L'autorisation de transit par voie aérienne a été refusée ou retirée en vertu des articles 6 et 7 ;
2° Le ressortissant d'un Etat tiers s'est soustrait à l'exécution de la mesure d'éloignement au cours du transit ;
3° L'éloignement du ressortissant d'un Etat tiers dans un autre pays de transit ou dans le pays de destination, ou son embarquement à bord du vol de continuation, a échoué ;
4° Le transit par voie aérienne est impossible pour un autre motif.

Section 3 Demandes d'assistance au transit par voie aérienne présentées par la France à un autre Etat membre

Article 12 Pour toute demande de transit par voie aérienne, le ministre de l'intérieur transmet à l'Etat requis une demande d'autorisation écrite comportant les données énumérées à l'annexe au présent décret, conformément à l'article 5.
Article 13 Pendant le déroulement de l'opération de transit par voie aérienne, les membres de l'escorte ne sont pas armés et portent une tenue civile. Ils présentent aux autorités de l'Etat requis les documents d'identité nécessaires ainsi que l'autorisation de transit ou, le cas échéant, la notification prévue au III de l'article 5.
Article 14 Le ministre de l'intérieur reprend en charge le ressortissant d'un Etat tiers si :
1° L'autorisation de transit par voie aérienne a été refusée ou retirée ;
2° Le ressortissant d'un Etat tiers s'est soustrait à l'exécution de la mesure d'éloignement au cours du transit ;
3° L'éloignement du ressortissant d'un Etat tiers dans un autre pays de transit ou dans le pays de destination, ou l'embarquement à bord du vol de continuation, a échoué ;
4° Le transit par voie aérienne est impossible pour un autre motif.