Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Contribution pour l'aide juridique

L’article 54 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 introduit à l’article 1635 bis du code général des impôts une « contribution pour l'aide juridique » de 35 euros € par instance à compter du 1er octobre 2011. Toutefois, la loi exempt de cette contribution les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour, au droit d’asile et à l'éloignement d'un étranger.

Liste des pays d'origine "sûrs"

Code Litec 2010, p. 506 et 2011, p. 515

Le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a modifié le 18 mars 2011 la liste de pays d'origine sûrs du 30 juin 2005 en ajoutant l'Albanie et le Kosovo (JO du 26 mars 2011. – Cf. C. étrangers, art. L. 722-1 et L. 741-4, 2°). Désormais, cette liste comprend désormais dix-neuf États (Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Madagascar, Mali, Macédoine, Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Turquie, Ukraine).

Clause d'exclusion et protection subsidiaire

Code Litec 2010, p. 467

En excluant les personnes soupçonnées d’avoir commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'être admises comme réfugiées, l'article 1er F de la convention de Genève du 28 juillet 1951 peut fonder un refus d’accorder la protection statutaire. Ce recours à cette convention pour un motif de protection qu’elle ne vise pas est justifié par le Conseil d’État par la nécessité qu'un demandeur d'asile ne puisse pas utiliser la procédure d'admission au statut de réfugié dans le but de se soustraire aux conséquences d’actes criminels graves. La seule commission de tels crimes n’entraîne toutefois pas l’application mécanique de la clause d’exclusion. Dans le même temps, même si l’intéressé a purgé la peine de prison pour les faits reprochés, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides peut refuser d’octroyer la protection subsidiaire si des motifs d’ordre public tenant à la nature et à la gravité des crimes commis s’y oppose (CE, 4 mai 2011, OFPRA, req. nº 320910).

Aide sociale versée aux demandeurs d'asile

Code Litec 2010, p. 509 et 512

Les demandeurs d'asile entrant dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du code des étrangers (atteinte grave à l'ordre public; détournement des procédures d'asile) peuvent, jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, bénéficier de conditions matérielles d'accueil comprenant le logement, la nourriture, l'habillement et une allocation journalière. Dès lors, en excluant du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente ces demandeurs d'asile, la circulaire interministérielle du 3 novembre 2009 est entachée d'illégalité (CE, 7 avr. 2011, req. nº 335924, GISTI).

Dans la même affaire, il a été soutenu qu'en excluant du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente les demandeurs d'asile faisant l'objet d'une procédure de prise en charge par un autre État (Cf. C. étrangers, art. L. 741-4, 1), la circulaire interministérielle du 3 novembre 2009 méconnaissait les objectifs de la directive nº 2003/9 du 27 janvier 2003. Préférant saisir la Cour de justice de l'Union européenne, le Conseil d’État a refusé de répondre directement à ce grief qui soulève la question des droits reconnus par la directive du 27 janvier 2003 aux demandeurs faisant l’objet d’une réadmission. Si les intéressés peuvent prétendre aux conditions minimales d'accueil que la directive prévoit, l’État engageant la procédure de réadmission doit-il garantir une aide sociale jusqu’à la décision d'acceptation par l'État requis, à la reprise en charge effective du demandeur d'asile ou à une autre date ? Dans ce cas de figure, à quel État incombe la charge financière de cette aide ?

Réadmission d'un candidat à l'asile vers le pays compétent

Code Litec 2010, p. 512

L'article 19 du règlement nº 343/2003 du 18 février 2003 impartit à l'État qui estime que l'examen d'une demande d'asile relève de la compétence d'un autre État membre un délai de six mois pour saisir cet État (Cf. C. étrangers, art. L. 741-4, 1). Si les autorités françaises ne respectent pas ce délai, la demande d'asile doit être examinée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides alors même que l'intéressé a déjà séjourné dans un État membre et y a déposé une première demande de protection (V. pour les effets, CAA Douai, 4 juin 2008, req. nº 07DA01772, M. Dragan X). Saisi d’une question préjudicielle afférente au délai de six mois prévu à l'article 19 du règlement du 18 février 2003, le juge administratif du référé-liberté peut préciser, à titre provisoire, le sens et la portée du droit dérivé. Sur ce point, il se réfère à l'interprétation que la Cour de justice de l’Union européenne a donnée des dispositions similaires de l'article 20 de ce règlement portant sur le délai de reprise en charge d'un demandeur d'asile (CJUE, 29 janv. 2009, aff. C-19/08). Selon la Cour, lorsque la législation de l'État concerné prévoit l'effet suspensif d'un recours, le délai d'exécution du transfert court non pas à compter de la décision de justice provisoire suspendant la mise en œuvre du transfert mais de la décision qui statue sur le bien-fondé de la procédure et qui n'est plus susceptible de faire obstacle à cette mise en œuvre. Ne donnant pas lieu à une décision sur le fond, la procédure de référé liberté ne correspond certes pas exactement à cette hypothèse. Toutefois, la Cour a indiqué que le législateur communautaire n'a pas voulu sacrifier la protection juridictionnelle garantie par les États dont les juridictions peuvent suspendre l'exécution d'une décision de transfert à l'exigence de célérité dans le traitement des demandes d'asile. Dans le même temps, les États qui ont instauré des voies de recours protectrices ne sauraient, au nom du respect de l'exigence de célérité, être placés dans une situation moins favorable que celle dans laquelle sont placés les États qui ne l'ont pas estimé nécessaire. Le Conseil d’État en conclut que l'ordonnance de référé qui suspend l'exécution de l'arrêté de réadmission en raison d’un état de santé empêche le délai de transfert de six mois de courir. En l'absence de recours au fond contre cet arrêté et de terme fixé à cette suspension, l'administration peut demander au juge des référés de mettre fin à tout moment à la mesure de suspension si l’état de santé de l’intéressé évolue (CE réf., 15 avr. 2011, req. nº 348338, Mme Yousfia A).

Éloignement d’un candidat à l'asile soumis à la procédure prioritaire

Code Litec 2010, p. 521

Le droit au séjour n'est garanti au candidat à l’asile dont la demande a été traitée dans le cadre de la procédure prioritaire que jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Lorsque la Cour nationale du droit d'asile est saisie d'un recours présenté contre cette décision, elle prononce un « non-lieu à statuer en l'état » au motif stéréotypé que « le retour involontaire dans son pays d'origine d'un requérant, qui n'a pas entendu renoncer à sa demande de protection, a pour conséquence d'interrompre provisoirement l'instruction de son affaire dès lors que le recours est, dans ces conditions, temporairement sans objet », à charge pour son auteur, « en cas de retour en France, de s'adresser à la Cour afin qu'il y soit statué » (V. ainsi CNDA, 20 avr. 2009, req. n° 598533, S. et CNDA, 1er juin 2007, req. n° 573524, Aydin). Fondée sur une interprétation des articles L. 551-1, L. 552-1, L. 741-4 et L. 742-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, cette jurisprudence avait été contestée au motif qu’elle porterait atteinte au droit au recours qui est garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel n’a pas validé cette analyse (Cons. const. déc. n° 2011-120 QPC, 8 avr. 2011, M. Ismaël A). Il a observé que la constitutionnalité de ces dispositions a expressément été admise en 1993, 2003 et 2007. Certes, un justiciable peut contester « la constitutionnalité de la portée effective qu'une interprétation jurisprudentielle constante confère à une disposition dont la constitutionnalité a été admise ». Toutefois, dans le cas présent, la jurisprudence de la Cour nationale du droit d'asile n'a jamais été soumise au Conseil d'État. Pour le juge constitutionnel, « il appartient à ce dernier, placé au sommet de l'ordre juridictionnel administratif, de s'assurer que cette jurisprudence garantit le droit au recours ». Pour le reste, la position de la cour nationale du droit d’asile ne peut être regardée comme un changement de circonstances de nature à remettre en cause la constitutionnalité des dispositions législatives en cause.

Procédure liée à la mise en œuvre de la clause d’exclusion

Code Litec 2010, p. 466

Eu égard à la nature des motifs susceptibles de fonder l'application de la clause d'exclusion qu'aux effets susceptibles de s'y attacher, la Cour nationale du droit d'asile doit, lorsqu'elle entend opposer au requérant la clause d'exclusion alors que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides n'a pas invoqué de tels motifs, mettre l'intéressé à même de s'en expliquer dans le cadre de la procédure écrite, le cas échéant après réouverture des débats (CE, 14 mars 2011, req. n° 329909, M. A).

Question prioritaire de constitutionnalité

Code Litec 2010, p. 513

Le premier alinéa de l'article L. 531-2 du code qui autorise la réadmission d’un candidat à l’asile dont la demande relève d’un pays autre que la France a été contesté dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité alors même que le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution ces dispositions en 1993 (Cons. const. déc. n° 93-325 DC, 13 août 1993). Le Conseil d’État a refusé d’y faire droit. Il a certes observé qu'« il existe actuellement un risque que certaines demandes d'asile ne soient pas traitées dans l'un des pays de l'Union européenne dans des conditions propres à garantir le droit d'asile et le droit de toute personne à ne pas subir de traitements inhumains et dégradants ». Ce risque ne constitue pas toutefois à lui seul, notamment au regard des recours dont disposent les demandeurs d'asile pour faire valoir ce risque, un changement de circonstances de droit ou de fait de nature à justifier une saisine du Conseil constitutionnel. Il en va de même de l'évolution quantitative des réadmissions vers d'autres pays de l'Union européenne, notamment vers la Pologne (CE réf., 21 mars 2011, req. nº 347232, Mme Diana A).

Réexamen d'une demande de protection par application du principe de l’unité de famille

Code Litec 2010, p. 484 et 523

Dans le cadre d’une demande de réexamen, si les faits invoqués sont postérieurs à la dernière décision de la Cour, établis et susceptibles de justifier les craintes de persécution, le juge se prononce en tenant compte de l’ensemble des faits invoqués, y compris ceux déjà examinés. Saisie dans ce cadre, la Cour a estimé qu'une personne mineure lors de son entrée en France qui a vécu maritalement avec son concubin et qui a donné naissance à un enfant dans son pays d’origine ne peut pas, après rejet d’une première demande de protection par application du principe de l’unité de famille avec son concubin, se prévaloir de ce même principe lorsque ses parents arrivés après elle en France obtiennent le statut de réfugié (CNDA sect. réunies, 4 nov. 2010, req. n° 09002323, Mme F.).

Voir l'arrêt sur le site de la CNDA: arrêt

Complicité de crime de génocide

Code Litec 2010, p. 1552

Pour entrer dans le champ d’application de la clause d’exclusion prévue par l’article F de l'article 1^er de la convention de Genève du 28 juillet 1951, le complice d’un crime contre l’humanité ou de génocide doit avoir sciemment, par ses agissements, contribué à la préparation ou à la réalisation du crime ou en avoir facilité la commission. Prolongeant cette logique, le Conseil d’État estime que le complice de génocide doit plus particulièrement avoir « assisté à son exécution sans chercher à aucun moment, eu égard à sa situation, à le prévenir ou à s'en dissocier. » Selon cette définition, la personne qui accueille dans sa paroisse des personnes d'origine tutsie poursuivies par des miliciens puis s'enfuit, contribuant par là même à leur massacre, ne traduit pas une intention de permettre ou de faciliter la commission de ces crimes. Elle n’omet pas non plus sciemment de les prévenir ou de s'en dissocier dès lors que ses fonctions ne lui conféraient aucune autorité sur leurs auteurs et que toute résistance de sa part aurait probablement mis sa vie en danger. Par ailleurs, aucun autre élément n'établit son approbation du génocide. Pour ces raisons, l'intéressé ne s'est pas personnellement rendu coupable comme auteur ou complice d'un crime de génocide (CE, 26 janv. 2011, req. nº 312833, X). Tel n’est pas le cas non plus d’une personne qui a poursuivi son activité de vente de bière pendant trois mois dans une région contrôlée par les auteurs du génocide rwandais en 1994. Le seul fait que le gouvernement intérimaire ait encouragé la livraison de cette boisson aux milices pour soutenir l'effort de guerre n’établit pas l’élément intentionnel. Sans doute, la connaissance qu'un individu peut avoir des conséquences de ses agissements sur la réalisation d'un crime peut établir qu'il s'en est sciemment rendu complice. Toutefois, la seule position sociale et économique, ici la connaissance de l'utilisation faite de la bière vendue, ne démontre pas que l’intéressé avait une connaissance exacte des conséquences de la poursuite d’une activité sur le génocide. Pour le moins, il ne révèle pas qu'il a sciemment décidé d'y prêter son concours. Si l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d'asile ne sont pas tenus d'établir la culpabilité des demandeurs d’asile, ils doivent néanmoins mettre en lumière les éléments matériels et intentionnels spécifiques à la complicité de crime contre l’humanité ou de génocide (CE, 14 juin 2010, req. n° 320630, M. Kayijuka).

Système « Dublin » et traitements inhumains

Code Litec 2010, p. 512, 908 et 1573

Au terme d’un très long raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la Grèce et la Belgique sur le terrain de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La victime était entrée sur le territoire de l'Union européenne par la Grèce sans déposer une demande de protection comme le prescrit le règlement communautaire nº 343/2003 du 18 février 2003. Il avait par la suite introduit une demande auprès des autorités belges qui l’avaient éloigné vers la Grèce. Sans sous-estimer le poids et la pression de l’afflux de demandeurs d’asile dans ce pays, la Cour a rappelé qu’en raison du caractère absolu de l'article 3, cette situation ne saurait exonérer un État de ses obligations. S’appuyant sur les constats circonstanciés et convergents de plusieurs organisations, elle a dénoncé les conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans ce pays (145 détenus 110 m², un lit pour 17 personnes…). Elle en conclut que de telles conditions constituent un traitement dégradant au sens de l'article 3 de la Convention. Par ailleurs, les États sont tenus à l'obligation de fournir un logement et des conditions matérielles décentes aux demandeurs d'asile en vertu la directive nº 2003/9 du 27 janvier 2003. Pour cette raison, la Cour estime que les conditions d'existence infligées au requérant ont atteint le seuil de gravité requis par l'article 3 de la Convention. En écho à une obligation positive qui interdit à un État de violer indirectement un droit protégé, la Cour a également condamné la Belgique en estimant que lorsqu'ils appliquent le règlement « Dublin », les États doivent s'assurer que la procédure d'asile du pays compétent offre des garanties suffisantes permettant d'éviter qu'un demandeur ne soit expulsé dans son pays d'origine. Or, les autorités belges savaient que l’intéressé n'avait aucune garantie de voir sa demande d'asile examinée sérieusement par la Grèce (V. sur la nécessité de contrôler la capacité d'examen des demandes d'asile de l'autorité de renvoi, CE réf., 20 mai 2010, req. n° 339478 et n° 339479, M. et Mme O). De plus, elles avaient les moyens de s'opposer à son transfert. Dès lors, en expulsant le requérant, les autorités belges ont exposé un candidat à l’asile en connaissance de cause à des conditions de détention et d'existence constitutives de traitements dégradants (Cour EDH, 21 janv. 2011, req. nº 30696/09, M.S.S. c/ Belgique et Grèce).

Effets des décisions de la Cour nationale du droit d’asile

Code Litec 2010, p. 500 et p. 519

 La décision de la Cour nationale du droit d’asile de reconnaître la qualité de réfugié revêtant un caractère recognitif, la personne intéressée peut s'en prévaloir pour contester la légalité d'une décision administrative décidée antérieurement. Pour cette raison, un étranger est réputé séjourner depuis son entrée et ne peut pas faire l’objet d’une mesure de départ forcé. La décision de la Cour emporte donc le retrait d’un refus de titre de séjour (CAA Nancy, 10 nov. 2010, req. nº 10NC00021, M. Karim A).

 

Constitutionnalité de la clause d’exclusion de la protection subsidiaire

Code Litec 2010, p. 467

En 2003, saisi de l’article 1^er de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de la clause d’exclusion visant les candidats à la protection subsidiaire (Cons. const. déc. n° 2003-485 DC, 4 déc. 2003). Il n'a cependant pas examiné ces dispositions au regard de l'article 66-1 de la Constitution qui, dans sa rédaction tirée de la réforme du 23 février 2007, prohibe la peine de mort. Les circonstances de droit ayant évolué, il avait été soutenu que les personnes concernées étaient exposées à des risques de condamnation à la peine de mort après avoir fait l’objet d’une mesure de départ forcé. Saisi de ce moyen, le Conseil d’État a refusé de saisir le juge communautaire d’une question préjudicielle pour statuer sur la conformité de l'article 17 de la directive nº 2000/83 du 29 avril 2004 que la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 avait transposé. Il a été observé que cette directive n’imposait pas aux États de prévoir l’hypothèse où un demandeur d'asile auquel la protection subsidiaire est refusée doit être reconduit dans un pays où il risque d’être exposé à la peine de mort (CE, 8 oct. 2010, req. nº 338505, M. Kamel A). Il a en revanche estimé que ce même moyen justifiait la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité, alors même que la loi prohibe déjà l’éloignement forcé d’un étranger vers un pays où sa vie y est menacée ou qui y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (C. étrangers, art. L. 513-2). Ce moyen est toutefois inopérant à l’encontre de la clause d’exclusion qui n’implique pas directement une mesure de retour vers un pays précis (CE, 16 oct. 2009, req. n° 311793, Mme Habyarimana). Le Conseil constitutionnel a refusé d’examiner cette question au motif qu’elles ne mettent pas en cause une règle ou un principe « inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » (Cons. const., déc. n° 2010-79 QPC, 17 déc. 2010, M. Kamel D. - Cf. Cons. const. déc. nº 2004-496 DC, 10 juin 2004). Sauf à contrôler une directive au regard de la Constitution et à méconnaître alors l'article 88-1 de la Constitution, le Conseil a rappelé qu’il n'était pas compétent pour contrôler la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de dispositions législatives qui se bornent à tirer les « conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive de l'Union européenne » (V. en ce sens Cons. const. n° 2010-605 DC, 12 mai 2010). Dans ce cas, seul le juge de l'Union européenne, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, peut contrôler le respect par cette directive des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne.

Violation des droits fondamentaux reconnus aux demandeurs d’asile

Code Litec 2010, p. 480, 885, 890 et 1566

Confirmant sa position (CE réf., 2 nov. 2009, Ministre de l'immigration, req. nº 332890 et n° 332887. - CE ord., 17 sept. 2009, req. nº 331950, Min. immigration c/ Mlle S), le Conseil d’État estime que lorsqu'une première évaluation des besoins spécifiques du demandeur d’asile est requise ou lorsque les capacités de logement disponibles sont temporairement épuisées, le préfet peut recourir à des modalités différentes de celles normalement prévues (CE réf., 22 nov. 2010, req. n° 344373, Min. Int. et CE réf., 19 nov. 2010, req. nº 344286, Min. immigration). Cette période doit être aussi courte que possible et couvrir les besoins fondamentaux du demandeur. Le préfet peut alors faire appel à des possibilités d'hébergement disponibles dans d'autres régions ou recourir, si besoin, à un accueil dans des tentes ou des installations comparables. Saisi d’un recours, le juge des référés peut, dans le cadre de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, adresser une injonction à l'administration si son comportement fait apparaître une méconnaissance manifeste des exigences du droit d'asile ou entraîne des conséquences graves pour le demandeur d'asile compte tenu de son âge, de son état de santé ou de sa situation de famille (V. égal. en ce sens CE réf., 13 août 2010, req. nº 342330, Min. immigration). Cette atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile est avérée si celui-ci n'a pu bénéficier d'aucun hébergement d'urgence alors qu'il souffre de lésions neurologiques à la suite de sa détention dans son pays et qu’il doit bénéficier d'un suivi médical dans l'attente d'une chirurgie réparatrice. Dans ces circonstances, le juge des référés peut enjoindre au préfet d'indiquer un lieu d'hébergement (CE réf., 22 nov. 2010, req. n° 344373, Min. Int.). En revanche, l’atteinte au droit d’asile n’est pas jugée manifestement illégale lorsqu’elle vise une personne qui a pu accéder à une aide d’urgence. Le juge des référés prend ici en compte les diligences accomplies par l'administration au regard des moyens dont elle dispose et les particularités du requérant qui n'est pas accompagné d'enfant (CE réf., 19 nov. 2010, req. nº 344286, Min. immigration). 

 

Interprétation communautaire de la clause d’exclusion

Code Litec 2010, p. 1493 et 1529

 L’article 12 de la directive n° 2004/83 du 29 avril 2004 exclut du statut de réfugié une personne ayant commis un « crime grave de droit commun » ou des « agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies ». Saisie d’une question préjudicielle, la Cour de justice de l’Union européenne estime que l’exclusion du statut de réfugié d’une personne ayant appartenu à une organisation appliquant des méthodes terroristes doit être subordonnée à un examen précis et individuel des faits pour mesurer si l’intéressé entre dans le champ d’application de la clause d’exclusion. La seule appartenance à une telle organisation n’entraîne donc pas l’exclusion automatique du statut de réfugié. La participation aux activités d’un groupe terroriste n’entraîne pas non plus l’application de la clause d’exclusion qui présuppose un examen complet des circonstances propres à chaque cas individuel. Dans son appréciation, l’autorité compétente doit pouvoir imputer à la personne concernée une part de responsabilité individuelle pour des actes commis par l’organisation terroriste durant la période où elle en était membre et examiner le rôle qu’elle a effectivement joué dans l’accomplissement des actes, sa position au sein de l’organisation, le degré de connaissance qu’elle avait ou était censée avoir des activités de celle-ci, les éventuelles pressions auxquelles elle aurait été soumise ou les autres facteurs susceptibles d’influencer son comportement. L’application de la clause d’exclusion n’est en tout état de cause pas subordonnée au fait que la personne représente un danger actuel pour l’État dès lors que cette clause ne vise à sanctionner que des actes commis dans le passé. Dans sa réponse, la Cour relève enfin que les États membres peuvent toujours reconnaître une protection au titre de leur droit national à une personne exclue du statut de réfugié en vertu de l’une des clauses d’exclusion de la directive. Cet autre type de protection ne doit toutefois pas comporter de risque de confusion avec le statut de réfugié au sens de la directive (CJUE, 9 nov. 2010, Allemagne c/ B et D, aff. n° C-57/09 et C-101/09).