Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Principe du contradictoire et secret des sources

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, la Cour nationale du droit d'asile peut ordonner toutes mesures d'instruction. À ce titre, elle peut requérir des parties ou de tiers, en particulier une administration, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations d’un requérant. Au cours de ces investigations, la Cour doit veiller au respect des droits des parties, assurer l'égalité des armes entre elles et garantir les secrets protégés par la loi. Pour cette raison, le caractère contradictoire de la procédure lui interdit par principe de se fonder sur des pièces produites au cours de l'instance qui n'auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties. Cette interdiction se heurte toutefois à une limite codifiée depuis la réforme du 29 juillet 2015 à l'article L. 733-4 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : l'Office français de protection des réfugiés et apatrides peut refuser de révéler l'identité des personnes ou des organisations ayant fourni des informations versées au contradictoire pour ne pas compromettre la sécurité des sources. Dans cette hypothèse, la Cour doit tenir compte des informations en cause mais elle ne doit pas s'appuyer exclusivement sur elles pour fonder sa décision.

Dans l’affaire jugée le 19 juin 2017, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides avait produit une note comportant des informations relatives à l'implication d’un candidat à l’asile au sein des unités combattantes du mouvement séparatiste des Tigres libérateurs de l'Eelam tamoul, notamment dans la préparation d'attentats. Pour ne pas compromettre la sécurité des personnes ayant fourni ces informations, l’Office avait refusé de divulguer leur identité dans le cadre du débat contradictoire. La Cour était fondée à prendre en compte cette note, sans se fonder exclusivement sur les informations qu'elle contenait dès lors que leur source était restée confidentielle à l'égard du requérant. Toutefois, elle ne pouvait pas fonder sa décision au regard des seules pièces dont la source était connue et s'interdire de prendre en compte la note de l’Office dans son appréciation globale (CE, 19 juin 2017, n° 389868).

Information des candidats à l'asile visés par une procédure de réadmission

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Le règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013 prévoit un document d'information sur les droits et obligations des demandeurs d'asile dont la remise doit intervenir au début de la procédure d'examen des demandes d'asile pour permettre aux intéressés de présenter utilement leur demande d’asile. L'obligation d'information prévue l'article 18 § 1 du règlement (CE) n° 2725/2000 du 11 décembre 2000 relatif au système Eurodac reprise à compter du 20 juillet 2015 à l'article 29 § 1 du règlement du 26 juin 2013 a uniquement pour objet et pour effet de permettre d'assurer la protection effective des données personnelles des demandeurs d'asile, laquelle est garantie par l'ensemble des États membres relevant du régime européen d'asile commun. Au même titre que le droit de communication, le droit de rectification et le droit d'effacement de ces données, le droit d'information des demandeurs d'asile contribue à cette protection. Pour cette raison, la méconnaissance de cette obligation d'information ne peut être invoquée à l'encontre d’un refus d'admission provisoire au séjour d’un demandeur d'asile et de l’arrêté de réadmission (CE avis, 10 mai 2017, n° 406122).

Limite du moyen tiré de la violation de la vie privée et familiale

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 3 et 7

Dans le cas où le préfet se borne à rejeter une demande d'autorisation de séjour présentée uniquement au titre de l'asile sans examiner d'office d'autres motifs d'accorder un titre à l'intéressé, ce dernier ne peut soulever devant le juge de l'excès de pouvoir des moyens de légalité interne sans rapport avec la teneur de la décision contestée. Pour cette raison, un moyen tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et familiale est inopérant à l'appui du recours formé contre un refus motivée uniquement par le rejet de la demande d'asile ou de la protection subsidiaire. L'invocation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme est en effet sans incidence sur l'appréciation que doit porter le préfet sur les conditions d’un titre de séjour sollicité au titre de l'asile ou de la protection subsidiaire. Il en est autrement si le préfet examine d'office si l'étranger est susceptible de se voir délivrer un titre sur un autre fondement que l'asile. Tous les motifs de rejet de la demande, y compris les motifs se prononçant sur les fondements examinés d'office par le préfet, peuvent alors être contestés devant le juge de l'excès de pouvoir. Plus largement, si le préfet assortit sa décision de refus d'une obligation de quitter le territoire, l'étranger peut se prévaloir en toute hypothèse du droit au respect de la vie privée et familiale (CE avis, 15 mars 2017, n° 405586).

Visa sollicité par des candidats à l'asile dans un pays tiers

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 2 et 7 et Annexes 2 et 5

Le Code des étrangers laisse en suspens la question des personnes qui sollicitent le statut de réfugié à partir d'un pays tiers. Le tribunal administratif de Nantes avait apporté en 2014 une solution inédite à cette lacune. Le juge des référés liberté avait enjoint au ministre de l'Intérieur de délivrer dans les cinq jours un visa à un ressortissant syrien et à ses trois enfants mineurs après avoir constaté que les intéressés, chrétiens d'origine arménienne et vivant à Alep, « ville particulièrement affectée par la grave situation conflictuelle prévalant en Syrie », faisaient « précisément état des risques auxquels ils sont personnellement exposés » (TA Nantes, 16 sept. 2014, no 1407765). Il avait ainsi estimé qu'en faisant obstacle à la délivrance du visa, l'autorité consulaire portait atteinte à la présentation d'une demande d'asile.

Démentant cette interprétation, le Conseil d'État a jugé que si le droit constitutionnel d'asile a pour corollaire le droit de solliciter en France la qualité de réfugié, les garanties attachées à ce droit fondamental « reconnu aux étrangers se trouvant sur le territoire de la République » n'emportent aucun droit à la délivrance d'un visa en vue de déposer une demande d'asile en France. Il est certes concédé que l'administration peut accorder une mesure de faveur. C'est à ce titre que les autorités françaises peuvent délivrer un visa afin d'admettre un étranger en France au titre de l'asile. Dans le cas présent, l'administration avait transmis des orientations générales aux services consulaires pour instruire les demandes des ressortissants syriens au titre de l'asile. Un visa pouvait ainsi leur être délivré au vu de critères relatifs à l'éligibilité au bénéfice du statut de réfugié, des difficultés rencontrées dans le pays tiers qui les a accueillis et de leur situation personnelle. De telles orientations ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale au droit constitutionnel d'asile et n'ont pas conduit à refuser des visas sollicités par des personnes résidant au Liban où ils bénéficient de la protection du Haut-Commissariat aux Réfugiés (CE, réf., 9 juill. 2015, no 391392, min. Int.).

Cette position a été confortée le 7 mars 2017 par la Cour de justice de l'Union européenne. Des ressortissants syriens avaient présenté auprès de l’ambassade de Belgique au Liban des demandes de visas pour raisons humanitaires en se fondant sur l’article 25, a), § 1 du règlement n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas. Ils souhaitaient à cet effet, dans l’intention de demander l’asile en Belgique à leur arrivée, obtenir un permis de séjour d’une durée supérieure à 90 jours. Saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice a rejeté toute obligation des États membres sur ce fondement au motif que la situation n’était pas régie par le droit de l’Union, de sorte que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux ne trouvent pas ici s’appliquer. Pour la Cour, une conclusion contraire reviendrait, alors que le code des visas a été conçu aux fins de la délivrance de visas pour des séjours n’excédant pas 90 jours sur une période de 180 jours, à permettre à des ressortissants de pays tiers d’introduire des demandes de visa ayant pour but d’obtenir le bénéfice d’une protection dans l’État membre de leur choix. Selon cette interprétation, il en résulterait une atteinte à l’économie générale du système institué par le règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande de protection et permettrait à des ressortissants de pays tiers d’introduire une telle demande auprès des représentations des États membres situées sur le territoire d’un pays tiers. Pour ces raisons, la Cour en a conclu qu’une telle demande de visa, parce qu’elle implique de séjourner dans un État plus de 90 jours, relève du seul droit national (CJUE, gde ch., 7 mars 2017, aff. C-638/16, PPU, X c/ Belgique).

Traitement inhumain ou dégradant et réadmission

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7 et Annexe 8

La Cour de justice de l'Union européenne a retenu un point de vue similaire. Elle a estimé que la réadmission d’un étranger gravement malade vers l’État responsable du traitement d’une demande d’asile peut constituer un traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CJUE 16 févr. 2017, aff. C-578/16). Il en est ainsi, même lorsqu’il n’existe pas de défaillances systémiques dans l’État concerné (la Croatie dans le cas présent). Pour ne pas contrevenir à ce principe, il est imposé aux autorités de renvoi de s’assurer que l’état de santé de la personne en cause pourra être sauvegardé de « manière appropriée et suffisante ». À cet effet, elles peuvent être conduites à prononcer la suspension du transfert ou à examiner la demande si l’état de santé de l’intéressé n’est pas appelé à s’améliorer à court terme ou si une suspension pendant une longue durée risque d’aggraver son état. La Cour ne fait toutefois peser ici aucune obligation sur l’État concerné.

 

Extradition d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Les principes généraux du droit de l'extradition font obstacle à ce qu'un bénéficiaire de la protection subsidiaire puisse faire l'objet d'une extradition vers son pays d'origine aussi longtemps qu'il n'a pas été mis fin à cette protection. Avant d’accorder l’extradition, le Premier ministre devait donc préalablement demander l’abrogation de cette protection. Conformément aux dispositions de l’article L. 712-3 du Code des étrangers, comme cela est également exigé préalablement à toute extradition d’un réfugié statutaire (CE, ass., 1er avr. 1988, Bereciartua-Echarri : Rec. CE, p. 135), l'Office français de protection des réfugiés et apatrides peut, de sa propre initiative ou à la demande de l'autorité administrative, mettre fin à la protection subsidiaire lorsque les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment significatif et durable (CE, 30 janv. 2017, n° 394172, annulation du décret d’extradition vers l’Albanie).

Dépôt tardif d'une demande d'asile en rétention

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livres 5 et 7

S’appuyant sur les termes de l'article L. 731-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le Conseil d'État a rappelé que la Cour nationale du droit d'asile est compétente pour juger les recours dirigés contre toutes les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides relatives aux demandes tendant à l'obtention de la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire. Cette compétence s’étend aux décisions par lesquelles le directeur général de l'Office refuse, en application de l'article L. 551-3 du code, d'enregistrer une demande d'asile présentée tardivement par un étranger maintenu en rétention (CE, 23 déc. 2016, n° 400971).

Persécutions au Sri Lanka

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Se fondant sur plusieurs rapports convergents émanant d’organisations non gouvernementales et du Conseil des droits de l’homme des Nations-unies, la Cour nationale du droit d'asile a constaté le 14 décembre 2016 une relative amélioration de l’État de droit, des droits de l’homme et des libertés fondamentales au Sri Lanka (élections libres, dialogue avec les organisations non gouvernementales, baisse des exécutions extrajudiciaires, diminution des arrestations et actes de torture, etc.). Selon la Cour, ces sources « s’accordent pour estimer que sont susceptibles d’attirer défavorablement l’attention des autorités les tamouls qui représentent à leurs yeux, à tort ou à raison, un risque personnel marqué et actuel d’œuvrer activement en faveur du séparatisme tamoul ». En revanche, ni la résidence dans les zones de conflit ou contrôlées par les Tigres du Tamoul (LTTE), ni la simple collaboration passée et ancienne avec les LTTE dans ces zones, ni la participation à des manifestations au sein de la diaspora ne sont désormais assimilées à une activité favorable au séparatisme. La Cour prend tout de même acte que huit interpellations brutales et brutalisées à leur retour au Sri Lanka en 2015 et de « quelques cas d’arrestation seulement » en 2016… S’agissant de la situation spécifique des femmes tamoules dans les provinces du Nord et de l’Est, il a été estimé que toutes les sources concordent sur un constat de vulnérabilité exposant notamment les veuves de guerre et les femmes isolées aux risques de harcèlement et de violences notamment sexuelles sans que les autorités locales interviennent (CNDA grande formation, 8 déc. 2016, n° 14027836, violences sexuelles établies et motivées par l’appartenance à une famille de combattants des LTTE).

Pays d'origine sûrs

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Le Conseil d'État n’a pas contesté l’inscription par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides sur la liste des pays d’origine sûrs du Kosovo, de l’Arménie, de l’Albanie, de la Géorgie, de la Serbie et du Sénégal. Pour le Kosovo, il a jugé que la situation politique avait évolué favorablement depuis sa décision du 10 octobre 2014 qui l’avait conduit à annuler l’inscription de ce pays sur la liste des pays d’origine sûrs. C’est ainsi que le Kosovo est sur le point d’être lié par un accord de stabilisation et d’association avec l’Union européenne ; de même, le bon fonctionnement des institutions démocratiques de ce pays a été progressivement rétabli depuis les élections législatives organisées en juin 2014 et les relations avec la Serbie se sont améliorées. Il a par ailleurs été estimé que les cinq autres pays remplissaient les critères fixés par le droit de l’Union européenne et pouvaient se prévaloir d’institutions démocratiques dirigées par des personnes élues au terme d’élections libres et pluralistes. L’Arménie, l’Albanie, la Géorgie et la Serbie sont en outre parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CE, 30 déc. 2016, n° 395058, Association Elena France et autres).

Montant journalier additionnel

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 7

Selon l’annexe 7-1 du code, le montant journalier additionnel doit permettre aux demandeurs d’asile sans solution d’hébergement de se loger par leurs propres moyens, le cas échéant, sur le marché privé de la location (C. étrangers, art. D. 744-26). Le Conseil d'État a toutefois estimé que le montant additionnel de 4,20 euros prévu par le décret n° 2015-1166 du 21 septembre 2015 était manifestement insuffisant pour accéder au marché privé de la location (CE, 23 déc. 2016, n° 394819, Association La Cimade et autres, injonction à fixer dans un délai de deux mois un montant additionnel suffisant pour permettre aux demandeurs d’asile de disposer d’un logement sur le marché privé de la location).

Accès des étrangers en instance de départ forcé à l'hébergement d'urgence

Code Lexis-Nexis édition 2017, C. étrangers, Livre 5 et 7 et Annexe 6

L’État doit mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu à toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale (CASF, art. L. 121-7, L. 345-2 et L. 345-2-3). Cette obligation de résultat est d’autant plus impérative qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette mission peut porter une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative. Cette atteinte grave à une liberté fondamentale que le Conseil d'État n’identifie pas s’apprécie compte tenu, d’une part, des moyens dont l’Administration dispose et de sa diligence à agir et, d’autre part, de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne. Les ressortissants étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire et les candidats à l’asile qui ne peuvent plus bénéficier du dispositif d’hébergement d’urgence après le rejet définitif de leur demande (Cf. C. étrangers, art. L. 743-3) sont dans une situation spécifique et doivent établir des « circonstances exceptionnelles ». Ces circonstances sont établies pour les mineurs étrangers qui ne sont pas pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance ou s’il existe un risque grave pour la santé ou la sécurité d’enfants mineurs mettant en péril leur « intérêt supérieur ». Le droit à l’hébergement d’urgence des personnes entrant dans ce périmètre trouve sa limite lorsque l’État a accompli des efforts conséquents pour accroître les capacités d’hébergement d’urgence et a massivement recours à l’hébergement hôtelier pour répondre aux besoins les plus urgents. Il en est de même si les candidats à un hébergement d’urgence ont continué de bénéficier d’un logement après le rejet de leur demande d’asile et ont refusé l’aide au retour qui leur était proposé (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. et du même jour, n° 399834, Département du Puy-de-Dôme c/ M. et Mme K., absence de « circonstances exceptionnelles », n° 399829, « circonstances exceptionnelles » constituées par le très jeune âge de l’enfant).

Le Conseil d'État s'est par ailleurs prononcé sur la délicate question de la prise en charge des dépenses. Il a constaté que les prestations versées au titre de l’aide sociale à l’enfance sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours ou, à défaut, dans lequel ils résident au moment de leur demande d'admission à l'aide sociale (CASF, art. L. 122-1). Sur ce point, la compétence de l’État en matière d’hébergement d’urgence n'exclut pas l'intervention du département par la voie d’aides financières destinées à permettre temporairement l'hébergement des familles lorsque la santé des enfants, leur sécurité, leur entretien ou leur éducation l'exigent (Cf. CASF, art. L. 222-3). La nature des prestations est ici identique ; plus particulièrement, les besoins des enfants ne font pas l’objet d’une appréciation différente selon la collectivité amenée à prendre en charge l’hébergement d’urgence de la famille. Pour cette raison et hors le cas des mineurs pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance, des femmes enceintes et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans, l’intervention du département ne revêt qu’un caractère supplétif pour palier une carence de l’État et assurer temporairement le logement de la famille. Intervenant dans le cadre d’une procédure d’urgence qui a précisément pour objet de prescrire à l’autorité principalement compétente les diligences à agir, cette intervention n’entraîne dans ce domaine aucune obligation à sa charge (CE sect., 13 juill. 2016, n° 400074, Min. des affaires sociales et de la santé c/ M. et Mme J. – constatant la compétence de principe de l’État, CE, 30 mars 2016, n° 382437). Il reste que lorsque l’intérêt des enfants commande une prise en charge spécifique, un département ne peut pas refuser à une famille l'octroi ou le maintien d'une aide entrant dans le champ de ses compétences au seul motif qu’il incombe en principe à l’État d’assurer l’hébergement. Cette prise en charge temporaire conserve un caractère supplétif et n’impose pas au département de prendre définitivement à sa charge des dépenses qui incombent à l’État. À défaut, les départements devraient supporter une dépense qui, par son ampleur, pourrait entraver leur libre administration et violer l’article 72 de la Constitution (CE sect., 13 juill. 2016, n° 388317, Département de Seine-Saint-Denis).

Respect du contradictoire devant la Cour nationale du droit d'asile

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livre 7

L'article R. 733-16 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile impose à la Cour nationale du droit d'asile, lorsqu’elle se fonde sur des éléments d'information extérieurs au dossier, d’en informer préalablement les parties. Un délai leur est alors fixé pour déposer leurs observations. En rejetant une demande au motif que les candidats à l’asile étaient en droit de se prévaloir d’une autre nationalité alors que cet élément n’a jamais été soulevé par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, la Cour soulève d'office un moyen qui lui impose une information des parties avant la tenue de l’audience (CE, 11 mai 2016, n° 390351).

Réunification familiale des personnes persécutées

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livre 7

Les principes généraux du droit applicables aux réfugiés imposent que la même qualité soit reconnue à la personne de même nationalité qui était unie par le mariage au réfugié à la date à laquelle il a demandé son admission au statut ou qui avait avec lui une liaison suffisamment stable et continue pour former avec lui une famille, ainsi qu'aux enfants du réfugié mineurs au moment de leur entrée en France (rappelant cette exigence, CE, 11 mai 2016, n° 385788. – sur le principe désormais du droit à la réunification familiale, C. étrangers, art. L. 752-1). Lorsque deux époux sollicitent l’application du principe d’unité de la famille, l’attribution du statut de réfugié à l’un d’entre eux entraîne l’application du même statut pour le conjoint qui satisfait aux exigences de ce principe général du droit et, désormais, du droit à la réunification familiale. Il n’est donc pas possible d’accorder le statut de réfugié à un conjoint et le bénéfice de la protection subsidiaire à l’autre (CE, 11 mai 2016, n° 385788).

Modifications du code des étrangers

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, Livres 3 et 7

Le décret n° 2016-463 du 14 avril 2016 comble avec cinq ans de retard un silence du code des étrangers en introduisant les modalités de traitement d’une question prioritaire de constitutionnalité par la Cour nationale du droit d'asile (C. étrangers, art. L. 733-34-1 à R. 733-34-8). Les dispositions se bornent à reprendre l’état du droit applicable aux demandes déposées devant les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

Par ailleurs, modifiant pour la quatrième fois l’état du droit depuis 2003... et quelques semaines après la loi du 7 mars 2016, la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées réforme à nouveau la partie législative du code des étrangers. Elle consacre un droit à l’obtention d’une carte de séjour temporaire au bénéfice des personnes qui déposent plainte ou témoigne contre une personne accusée de proxénétisme ou de traite d’êtres humains (C. étrangers, art. L. 316-1). Dans le même temps, elle ouvre une simple faculté de solliciter une autorisation provisoire de séjour d'une durée minimale de six mois à la victime de telles infractions qui a cessé l'activité de prostitution et s’est engagée dans un parcours de sortie de prostitution et d'insertion sociale et professionnelle (C. étrangers, art. L. 316-1-1).

Placement en rétention des candidats à l'asile

Code Lexis-Nexis 2016, C. étrangers, art. L. 556-1 et Annexe 8

Conformément à l’article 8, § 3 de la directive n° 2013/33 du 26 juin 2013, un demandeur d’asile faisant l’objet d’une décision de retour peut être placé en rétention administrative pour des motifs tirés de la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public. Cette notion recoupe l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels, la survie de la population, le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou encore l’atteinte aux intérêts militaires. L’introduction d’une nouvelle demande de protection ne fait pas obstacle à ce placement (CJUE, 15 févr. 2016, n° C-601/15, PPU c/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, quatrième demande d’asile d’une personne condamnée 21 fois entre 1999 et 2015 à des amendes et peines de prison).