Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement

Le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 précise les attributions du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement, M. B. Hortefeux. De manière générale, il “ prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière, d'immigration, d’asile, d'intégration des populations immigrées, de promotion de l'identité nationale et de codéveloppement [… et] les règles relatives aux conditions d'entrée, de séjour et d’exercice d'une activité professionnelle en France des ressortissants étrangers ”. Cet accolement inédit des différents éléments du droit des étrangers se traduit par une compétence transversale sur plusieurs ministères. Le ministre devra en effet exercer ses compétences en matière de lutte contre l’immigration illégale et la fraude documentaire en liaison avec le ministre de l’Intérieur. Il devra par ailleurs collaborer avec ce dernier et avec le ministre du travail pour assumer la charge de la lutte contre le travail illégal des étrangers. Enfin, c’est conjointement avec le ministre des Affaires étrangères, qu’il assumera la politique d’attribution des visas. Les politiques de codéveloppement, de coopération et d’aide au développement “ qui concourent au contrôle des migrations ” seront également exercées en liaison avec le ministre des Affaires étrangères et de l’économie. Une dernière fonction, inédite depuis 1952 et hautement problématique puisqu’elle brouille les frontières le droit des étrangers, lui a été confiée. M. Hortefeux assumera en effet la responsabilité en matière de droit d'asile, de protection subsidiaire et de prise en charge sociale des personnes intéressées. Cette charge sera exercée “ dans le respect des attributions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et de la Commission des recours des réfugiés ” (art. 1er).

Accès au territoire des candidats à l'asile

Dans l’affaire " Conka " (CEDH, 5 févr. 2002, req. no 51564/99, §§ 79 et s.), la Cour européenne des droits de l’homme a jugé qu'un recours n’était pas " effectif " au sens de l'article 13 de la convention s'il n'avait pas d'effet suspensif, les États jouissant ici d'une certaine marge d'appréciation pour se conformer à leurs obligations. La France a été condamnée sur ce fondement au motif que le recours contre le refus d’entrée sur le territoire opposé à un candidat à l’asile politique placé en zone d’attente n’était pas investi d’un effet suspensif (Cour EDH, 26 avr. 2007, req. n° 25389/05, Gebremedhin c/ France). Cette condamnation met en lumière la situation de droit particulièrement précaire des candidats à l’asile se présentant aux frontières et dont la demande est jugée par le ministre de l’Intérieur " manifestement infondé " au terme d’une analyse sommaire de sa situation (C. étrangers, art. L. 221-1 et R. 213-3). Le candidat à l’asile est en effet susceptible d’être éloigné après un jour franc avant que n’intervienne la décision du juge de la zone d’attente et sans que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides puisse se prononcer sur la réalité des persécutions, l’Office étant simplement consulté pour avis (C. étrangers, art. R. 213-2). Il existe donc un risque potentiel d’éloigner une personne vers un pays où elle risque des peines et traitements inhumains ou dégradants en l’absence de recours suspensif du refus d’entrée (Cf. Conv., art. 13). Ce risque est renforcé par une certaine pratique qui consiste à opposer le plus souvent le caractère " manifestement infondé " des risques de persécution pour justifier un placement en zone d’attente et permettre un éloignement. En 2003, seules 5,43 % des personnes (218) ont ainsi été admises à séjourner, leur demande n'ayant pas été jugée " manifestement infondée ". Dans l’affaire tranchée par la Cour européenne des droits de l’homme, l’accès au territoire national du candidat à l’asile avait précisément été refusé alors que, ultérieurement, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides avait reconnu la pertinence des persécutions encourues dans le pays d’origine. Sans doute, la Cour a relevé que l’intéressé avait la possibilité de saisir le juge administratif pour contester le refus d’admission. Celui-ci est cependant dépourvu d’effet suspensif et n’est enfermé dans aucun délai ; de fait, ce contentieux est d’ailleurs fort rare. La Cour a par ailleurs constaté que la saisine du juge des référés n'avait pas d'effet suspensif de plein droit, de sorte que l'intéressé peut être éloigné avant toute décision.

Réforme des autorisations de travail

Le décret n° 2007-801 du 11 mai 2007 réforme le cadre réglementaire des autorisations de travail pour tenir compte des facilités reconnues aux travailleurs communautaires. Il reconnaît ensuite que treize titres de séjour non précaires qui autorisent leurs titulaires à exercer une activité professionnelle équivalent logiquement à une autorisation de travail (C. trav., art. R. 341-2). Le décret prend par ailleurs acte des facilités reconnues par la réforme du 24 juillet 2006 aux étudiants diplômés (C. trav., art. R. 341-2-3 et C. étrangers, art. R. 313-37). Enfin, il modifie l’article R. 341-4-1 du code du travail. Jusqu’alors, depuis le décret no 84-1079 du 4 décembre 1984, le préfet prenait " notamment " quatre éléments d'appréciation (situation de l'emploi dans la profession demandée et dans la zone géographique ; conditions d'application par l'employeur de la réglementation relative au travail ; conditions d'emploi et de rémunération offertes au travailleur ; dispositions prises par l'employeur pour assurer ou faire assurer le logement du travailleur). Désormais, sept éléments exhaustivement énumérés et plus précisément définis encadrent le pouvoir d’appréciation du préfet. C’est le cas notamment du critère de la situation de l'emploi dans la profession et dans la zone géographique. Prenant acte de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, le décret autorise le préfet à ne pas tenir compte de ce paramètre pour les emplois ou des zones caractérisés par des difficultés de recrutement. Un nouveau critère, tiré de l'adéquation entre la qualification, l'expérience, les diplômes du travailleur et les caractéristiques de l'emploi visé, peut par ailleurs être opposé.

Communauté de vie d’un couple

L'article L. 313-11, 4° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile subordonne la délivrance de la carte de séjour temporaire au conjoint d’un ressortissant français à une condition de communauté de vie. Ce droit n’est pas remis en cause par une séparation de résidence justifiée par des raisons professionnelles indépendantes de leur volonté. La communauté de vie est ici établie par un faisceau d’indices concordants : billets de trains et d'avion se rapportant à des voyages entre les communes des époux ; attestation d’occupation conjointe d’un appartement ; relevés d’un compte bancaire commun ; certificats de scolarité des enfants (CE réf., 28 mars 2007, M. Eric Aimé A, req. n° 295432).

Régionalisation de l'admission au séjour du candidat à l’asile politique

Deux arrêtés du 19 avril 2007 (JO des 2 et 3 mai) autorisent à titre expérimental en Aquitaine et en Champagne-Ardenne une régionalisation de la procédure de demande de séjour des candidats à l’asile politique (Cf. C. étrangers, art. R. 742-1). Pendant une année, les demandeurs d'asile séjournant dans ces régions devront respectivement déposer leur demande d'admission au séjour auprès des préfets de Gironde et de la Marne. Les autres préfets conservent leur compétence pour les demandes de réexamen, de renouvellement du récépissé de titre de séjour ou de délivrance du titre de séjour définitif (V. égal. A. 30 décembre 2006 pour la Bretagne et la Haute-Normandie).

Centres d’accueil pour demandeurs d’asile

L’article 95 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a redéfini le régime et les fonctions des centres d’accueil pour demandeurs d’asile pour les distinguer plus clairement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale spécialisés (CASF, art. L. 348-1 à L. 348-4). Le décret n° 2007-399 du 23 mars 2007 précise le cadre d’application de cette réforme. Il confirme tout d’abord la compétence du préfet pour proposer la prise en charge des demandeurs d'asile dans un centre d'accueil (CASF, art. R. 348-1). La décision d'admission relève in fine du gestionnaire du centre, après accord du préfet qui doit faire connaître sa réponse dans un délai de quinze jours. Le décret mentionne par ailleurs que ce dernier doit informer sans délai le gestionnaire du centre dès qu'une décision définitive a été prise sur une demande d'asile. Le bénéficiaire du statut de réfugié politique peut être alors maintenu trois mois jusqu'à ce qu'une solution d'hébergement ou de logement lui soit présentée. Pour sa part, l’étranger débouté de sa demande de protection peut se maintenir un mois dans le centre. Il lui est parallèlement possible, dans les quinze jours, de saisir l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations en vue d'obtenir une aide pour le retour dans son pays d'origine (CASF, art. R. 348-2). Le décret fixe enfin le principe d’une participation individuelle aux frais d'hébergement et d'entretien des personnes dont le niveau de ressources mensuelles est égal ou supérieur au montant du revenu minimum d'insertion (CASF, art. R. 348-4). Les étrangers qui ne rapportent pas un tel niveau de ressource bénéficient d'une allocation mensuelle de subsistance versée par le centre d'accueil pour demandeurs d'asile pour leur permettre de subvenir à leurs besoins essentiels.

Refus de visa sollicité par un candidat au regroupement familial

L’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations qui a succédé en 2005 à l’Office des migrations internationales est chargée d'effectuer le contrôle médical des membres de la famille pour lesquels le regroupement familial est demandé (C. étrangers, art. 421-5). Cette mission est toutefois sans rapport avec la responsabilité qui incombe aux autorités consulaires de s'assurer de la véracité des renseignements produits devant elles à l'appui des demandes de visa. En cas de doute, il leur appartient notamment d'inviter les intéressés à se soumettre à un examen médical dans le pays d’origine afin de vérifier que leur âge correspond à la date de naissance mentionnée sur leurs pièces d'état civil. Elles peuvent alors statuer sur la demande de visa sans toutefois être liées par les résultats de cet examen. Sous cette réserve, elles peuvent estimer qu'une fraude à l'âge est établie en se fondant sur le certificat d’un médecin qui, ayant examiné les candidats au regroupement familial, a estimé que leur âge réel ne correspondait pas aux dates de naissance figurant sur leurs documents d'état civil. Le caractère frauduleux de cette demande révélant un risque d'atteinte à l'ordre public, un refus de visa peut être opposé (CE, 27 avr. 2007, M. Frank A, req. n° 264002. – confirme CE, 12 mai 2006, M. Patrick A, req. n° 280668).

Expulsion pour nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique

L’expulsion d’un étranger condamné en 2001 à cinq ans de prison et à une peine d'interdiction du territoire pour des infractions commises entre 1996 et 1999 à la législation sur les stupéfiants, des extorsions de fonds, la séquestration d’une personne et un port d'armes prohibé constitue une " nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique " au sens de l’article L. 521-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Cette mesure vise certes un étranger protégé séjournant en France quasiment depuis sa naissance et de surcroît sans attache dans son pays d'origine. Elle est toutefois réputée ne pas porter une atteinte disproportionnée à sa vie privée et familiale en raison de la gravité et du caractère récent de son comportement et de sa situation personnelle, célibataire et sans enfant (CE, 25 avr. 2007, M. Issam A, req. n° 288415).

Séjour des conjoints de ressortissants français

La circulaire n° INT/D/07/00031/C du 19 mars 2007 précise les conditions de délivrance d’un visa de long séjour au conjoint étranger de ressortissant français (C. étrangers, art. L. 211-2-1). Depuis la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l’article L. 311-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile impose à compter du 26 août 2006 la production d’un visa pour obtenir une première carte de séjour. Les intéressés ne peuvent donc se borner à justifier d’une simple entrée régulière sur le territoire. En dehors d’un changement de statut ou d’un droit au séjour fondé sur une autre cause, ils doivent, s’ils ne produisent pas un visa de long séjour, être invités à regagner leur pays d’origine afin de satisfaire à cette formalité. L’autorité préfectorale est toutefois invité à observer une période transitoire au bénéfice des titulaires de visas délivrés sous l’empire de l’ancienne réglementation. Surtout, les conjoints mariés en France, entrés régulièrement sur le territoire sous couvert d’un visa de court séjour et justifiant de six mois de vie commune bénéficient d’un dispositif dérogatoire les dispensant de retourner dans leur pays d’origine. Ils peuvent en effet se présenter en préfecture pour solliciter un visa de long séjour qui régularisera a posteriori leur entrée en France.

Rapport sur l'immigration

Prévu par l'article L. 111-10 du code des étrangers, le troisième rapport sur l'immigration a été rendu public. Il contient des informations statistiques sur les conditions de délivrance des titres de séjour et, plus largement, sur toutes les décisions relatives à l'entrée, au séjour et au départ des étrangers. Il est consultable à l'adresse suivante:http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000232/index.shtml

Clause d’exclusion

En application de l’article 1er F de la convention de Genève du 28 juillet 1951, une personne ne peut pas se prévaloir d’un risque de persécutions si elle est soupçonnée de crime contre la paix, de guerre ou contre l’humanité. Cette clause a été appliquée à la veuve du président rwandais Habyarimana en raison de ses activités politiques avant et après 1994 à l’encontre du groupe ethnique Tutsi et d’opposants politiques. Il est ainsi relevé que l’intéressée, sans détenir de poste officiel, exerçait une autorité de fait sur les affaires de l’État. Elle s’est trouvée au cœur du régime qui s’est rendu coupable des crimes perpétrés entre 1973 et 1994, notamment des assassinats d’opposants après le coup d’État de 1973 puis de la planification de massacres des Tutsi dès 1990. Elle peut donc être rangée parmi les responsables de la planification du génocide. Dans la nuit du 6 au 7 avril 1994, elle était ainsi présente avec des membres de sa famille lors de l’élaboration d’une liste de personnalités à éliminer avec leurs familles. Il est par ailleurs noté que les déclarations de la requérante relatives à ses occupations de première dame du pays, “ non crédibles, dénuées de précisions et empreintes d’invraisemblances ”, traduisent sa volonté d’occulter ses activités durant la période de préparation, de planification et d’exécution du génocide. Plus particulièrement, sa négation de toute tension ethnique au Rwanda avant 1990 et de massacres perpétrés par des extrémistes Hutu à l’encontre de la population Tutsi a été interprétée comme la volonté de dissimuler sa connaissance réelle de la situation de son pays. Enfin, à aucun moment, jusque dans ses déclarations devant la Commission, l’intéressée ne s’est désolidarisée des actions conduites par le gouvernement du président Habyarimana et le pouvoir intérimaire (CRR, 15 févr. 2007, Mme Habyarimana, req. n° 564776).

Asile interne

Depuis la réforme du 10 décembre 2003, la demande d’asile d’une personne qui peut bénéficier d’une protection efficace sur une partie du territoire de son pays d’origine est rejetée (C. étrangers, art. L. 713-3). Cet asile interne doit être assuré par des autorités de l’État ou une organisation internationale ou régionale qui a la volonté et la capacité de prendre les mesures nécessaires pour empêcher, dans la partie concernée du territoire, toute persécution ou atteinte grave aux droits fondamentaux. La situation personnelle du candidat à l’asile politique doit être appréciée au regard des conditions générales d’existence de la population dans cette zone de protection. Ces conditions ne sont pas remplies en Côte d’Ivoire. Depuis la partition du territoire intervenue en 2002, le gouvernement de M. Charles Konan Banny n’exerce en effet plus d’autorité au nord du pays qui est contrôlé militairement par l’Alliance des forces nouvelles. Les autorités gouvernementales ne sont ainsi plus en mesure d’y remplir leur mission de protection. Sans doute, dans le cadre des négociations engagées entre les belligérants, plusieurs membres de l’Alliance des forces nouvelles participent au gouvernement national. Toutefois, le remplacement au nord des anciennes autorités par la coalition des chefs de guerre qui composent cette alliance ainsi que le caractère embryonnaire de l’organisation administrative et judiciaire qu’elle tente de mettre en place ne permettent pas de regarder l’Alliance des forces nouvelles comme une autorité étatique ou une organisation régionale en mesure d’offrir une protection effective (CRR sect. réunies, 16 févr. 2007, M. T., req. n° 573815).

Modalités de délivrance des titres de séjour

Un très volumineux décret, parfaitement illisible puisqu’il codifie de nombreux articles de la partie réglementaire du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile, définit les modalités de délivrance des titres de séjour (D. n° 2007-373, 21 mars 2007). Il parachève pour l’essentiel le cadre d’application de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. Le décret porte sur les conditions de retrait d’un titre de séjour (art. R. 311-14 et R. 311-15), la délivrance de l'autorisation provisoire de séjour (art. R. 311-3), de la carte de séjour " étudiant " (art. R. 311-32), du titre de séjour portant la mention " scientifique " (art. R. 313-11) et de la carte de séjour délivrée au ressortissant de pays tiers titulaire du statut de résident de longue durée dans un autre Etat de l'Union européenne (art. R. 313-34-1), le fonctionnement de la commission chargée de déterminer les critères d'évaluation du projet déposé par le candidat à la carte de séjour " compétences et talents " (art. R. 315-1 à R. 315-11) et l’éloignement forcé des ressortissants communautaires (art. R. 531-3-1).

Séjour des ressortissants communautaires

Abrogeant, le décret n° 94-211 du 11 mars 1994, le décret n° 2007-371 du 21 mars 2007 précise le cadre d’application du droit de séjour des citoyens de l'Union européenne, des ressortissants des autres Etats parties à l'Espace économique européen et de la Suisse ainsi que des membres de leur famille (C. étrangers, art. R. 121-1 à R. 122-5). Le décret met en œuvre les articles L. 121-1 à L. 122-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile. Il garantit un droit d’accès aux intéressés munis d'une carte d'identité ou d'un passeport et, pour les membres de sa famille ressortissants d'un Etat tiers, des facilités pour obtenir un visa. Le droit de séjour s’organise en trois temps : séjour de moins de trois mois (C. étrangers, art. R. 121-3), d'une durée supérieure à trois mois (C. étrangers, art. R. 121-4 et R. 121-5), d’une durée supérieure à cinq ans (C. étrangers, art. R. 122-1). Le décret détermine également les modalités de reconduite à la frontière et d’expulsion des ressortissants communautaires (C. étrangers, art. R. 512-1-1 et R. 522-9. – sur ce point voir égal. art. R. 531-3-1 introduit par D. n° 2007-373, 21 mars 2007).

Fichier relatif aux étrangers en situation irrégulière

Le ministre de l’Intérieur avait créé par arrêté un traitement de données personnelles ELOI ayant pour finalité " la lutte contre l’immigration clandestine [et] de faciliter l’éloignement des étrangers se maintenant sans droit sur le territoire ". Cette décision méconnaît l’article L. 611-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui subordonne la mise en place d’une telle base de traitement à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CE, 13 mars 2007, GISTI, SOS racisme et syndicat de la magistrature, req. n° 297888, 297896 et 298085).