Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Réexamen d’une demande d’asile

Code Litec 2009 p. 457

Dans le cas où la Cour nationale du droit d'asile a débouté un candidat au statut de réfugié et où celui-ci, après le rejet d'une nouvelle demande par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, saisit de nouveau la Cour, ce recours ne peut être examiné au fond que si l'intéressé invoque des faits intervenus après la première décision juridictionnelle ou dont il a eu connaissance après cette décision. En toute hypothèse, ces faits doivent établir des craintes de persécutions personnelles. Cette condition est satisfaite par le requérant qui se prévaut d'une décision du Conseil d'Etat relatif à un arrêté de reconduite à la frontière. L’arrêt estimait que l’intéressé ne pouvait pas être reconduit vers son pays d’origine au motif que sa vie y serait menacée en cas de retour. Si une telle décision ne s'impose pas avec l'autorité absolue de la chose jugée à la Cour nationale du droit d’asile eu égard à ses compétences propres et à son office, elle constitue néanmoins un élément impliquant que la Cour procède à un réexamen de l'ensemble des faits soumis à son appréciation. La Cour ne pouvait donc pas se borner à juger irrecevable au soutien d'une nouvelle demande d'asile l'invocation d'une décision du juge de la reconduite à la frontière (CE, 3 juill. 2009, req. no 291855, M. Alhousseyni A).

Violence généralisée justifiant l’octroi de la protection subsidiaire

Code Litec 2009 p. 439

La violence généralisée à l'origine d’une menace justifiant une protection subsidiaire est inhérente à un conflit armé. Sur ce point, les dispositions de l'article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile rejoignent celles de la directive n° 2004/83 du 29 avril 2004 sur les normes minimales relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire. La directive exige que la violence et la situation de conflit armé coexistent en tout point sur la même zone géographique. Contredisant la position de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA, sect. réunies, 17 févr. 2006, M. A., req. no 497089 et, du même jour, Mlle K, req. no 416162, pour l'Irak), le Conseil d’État estime que l'existence d'une menace grave, directe et individuelle contre la vie ou la personne d'un candidat à la protection subsidiaire n'est pas subordonnée à la condition que l’intéressé rapporte la preuve qu'il est visé spécifiquement en raison d'éléments propres à sa situation personnelle. Seul importe le degré de violence si celui-ci atteint un niveau si élevé qu'il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'un civil renvoyé dans le pays ou la région concernés va courir, du seul fait de sa présence, un risque réel de subir des menaces pour sa vie ou sa liberté (CE, 3 juill. 2009, req. no 320295, Office français de protection des réfugiés et apatrides, pour le Sri Lanka).

Persécutions du fait de l’appartenance à un groupe social

Code Litec 2009 p. 432

Une personne n’est pas persécutée du fait de son « appartenance à un certain groupe social » au sens du paragraphe A, 2° de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 au motif que, vivant en Turquie, elle est une femme et refuse d'accepter un mariage forcé dans une région rurale. Ayant été séquestrée et maltraitée par sa belle-famille qui voulait la remarier avec son beau-frère, elle est réputée avoir été confrontée à un conflit ayant un caractère individuel qui ne caractérise pas l'appartenance à un « groupe social ». Elle peut en revanche bénéficier de la protection subsidiaire (CE, 3 juill. 2009, req. no 294266, Mme Meryem A). Par cette décision, le Conseil d’État infirme la jurisprudence de la cour nationale du droit d’asile. Celle-ci avait estimé que les femmes d'origine kurde qui, dans des zones rurales de l'est de la Turquie, refusent un mariage imposé risquent d'être exposées personnellement à des persécutions en raison des caractéristiques communes les définissant comme un « groupe social » aux yeux de la société (CNDA, sect. réunies, 4 mars 2005, req. no 489014, Mlle T.). La question des femmes qui refusent les mariages imposés au Pakistan en raison des violences graves et des « crimes d'honneur » dont elles font l'objet avec l'assentiment de la population et, surtout, des autorités reste ouverte par ce revirement de jurisprudence. En effet, leurs auteurs sont rarement poursuivis ou n'encourent que des peines légères (CNDA, sect. réunies, 15 oct. 2004, req. no 444000, Mlle Nazia. – et égal. CNDA, 2 mai 2001, req. no 364839, Krour : femmes afghanes).

Droit constitutionnel d'asile

Code Litec 2009 p. 424 et 845

La notion de liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative englobe le « droit constitutionnel d'asile ». Selon une formule désormais éprouvée, ce droit a pour corollaire celui de solliciter le statut de réfugié dont l'obtention est déterminante pour l'exercice des libertés reconnues de façon générale aux étrangers (Cf. CE, réf., 12 janv. 2001, req. n° 229039, Mme Hyacinthe). La privation de mesures prévues par la loi aux fins de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes jusqu'à ce qu'il ait été statué définitivement sur leur demande est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté protégée (CE réf., 23 mars 2009, req. n° 325884, Ministre chargé de l'immigration c/ Gaghiev).

Acte d’allégeance des réfugiés politiques

Aux termes du paragraphe C de l'article 1er de la Convention de Genève, la protection cesse d’être reconnue au réfugié qui s'est volontairement réclamé à nouveau de la protection du pays dont il a la nationalité, sauf s’il rapporte des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures. Les démarches effectuées par un réfugié auprès des autorités consulaires en France pour obtenir la délivrance de passeports pour ses enfants mineurs en vue de leur permettre de rejoindre leur mère vivant dans son pays d’origine répondent à une telle nécessité impérieuse et ne constituent pas des actes d'allégeance envers le pays dont il a la nationalité (CE, 15 mai 2009, req. n° 288747, OFPRA c/ Gundogdu).

Rapport annuel d’activité de l’OFPRA

Rendu public le 2 avril 2009, le rapport de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides pour 2008 fait état d’une hausse significative de 19,9 % des demandes de protection par rapport à 2007 (www.ofpra.gouv.fr). En 2008, 42 599 demandes ont ainsi été déposées. Désormais, la France constitue le troisième pays au monde et le premier en Europe derrière la Royaume-Uni (41 215) pour le nombre de demandes de protection.

Permis de conduire délivré par des autorités étrangères

L'article L. 721-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile habilite l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides à délivrer aux réfugiés les pièces administratives nécessaires pour leur permettre d'exécuter les actes de la vie courante ou de faire appliquer les dispositions qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil. Un permis de conduire ne répondant pas à l’une de ces deux fonctions, l’Office est incompétent pour procéder à l’échange du permis délivré par les autorités du pays d’origine avec un permis français. Dans ce domaine, les réfugiés sont soumis aux procédures de droit commun et doivent s’adresser au préfet qui peut, en cas de doute sur l'authenticité du permis, rejeter la demande d'échange. La preuve de la fraude incombe à l'administration (CAA Paris, 17 mars 2009, Préfet de police, req. no 07PA03685).

Unité de la famille

Le principe général du droit applicable aux réfugiés impose, en vue d'assurer une pleine protection, que cette qualité soit reconnue à la personne de même nationalité qui était unie par le mariage à un réfugié à la date à laquelle celui-ci a demandé son admission au statut ainsi qu'à ses enfants mineurs. Ce principe doit être écarté dans le cas où la personne qui sollicite sur son fondement le bénéfice du statut de réfugié peut se prévaloir de la protection d'un autre pays dont elle a la nationalité (CE, 23 févr. 2009, req. n^o 283246, Office français de protection des réfugiés et apatrides). Saisi de manière particulièrement ambiguë par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, le Conseil d’État invalide l’arrêt des sections réunies de la Cour nationale du droit d'asile qui avait au contraire estimé que le principe de l'unité de la famille devait être interprétée strictement. Il avait ainsi été jugé en 2005 que la possession par le bénéficiaire du principe de l'unité de famille d'une autre nationalité d'un pays où il peut séjourner librement était sans conséquence (CNDA, sect. réunies, 27 mai 2005, req. n^o 454056, M. B. : ressortissant russo-marocain). 

Recours contre le refus d’entrée en France opposé à un candidat à l’asile

 

Pour satisfaire aux exigences de l’arrêt « Gebremedhin » (CEDH, 5 févr. 2002, req. n^o 51564/99), la réforme du 20 novembre 2007 a mis en place une procédure de recours contre les refus d’entrée en France opposés à des candidats à l’asile inspirée de celle applicable aux arrêtés de reconduite à la frontière (C. étrangers, art. L. 213-9). Dans l’une des premières décisions rendues publiques, la cour administrative d’appel de Paris a rappelé qu’aucun autre recours ne peut être introduit contre un tel refus d'entrée. Des conclusions tendant à sa suspension en référé sont donc irrecevables. Elle a par ailleurs admis le principe d’un contrôle entier sur la décision du ministre chargé de l'immigration. Ce contrôle conduit le juge administratif à s’assurer que la demande de protection est manifestement infondée en l’absence de craintes fondées de persécution. Dans le cas présent, l’absence d’argumentation précise et circonstanciée et de pièces accréditant l'existence d'un risque réel, personnel et actuel de persécutions et de mauvais traitements en cas de retour dans le pays d’origine conduit à admettre la légalité du refus d’entrée en France (CAA Paris, 27 janv. 2009, req. n^o 08PA03870).

Notion de protection subsidiaire

L'article L. 712-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile indique clairement que la demande de protection subsidiaire est examinée dans la seule l'hypothèse où la demande de reconnaissance du statut de réfugié politique est rejetée. Il s’agit même d’une obligation : il ne peut être procédé à l’examen du droit à la protection subsidiaire qu’après avoir été établi que le candidat ne peut être admis au statut de réfugié politique (CE, 10 déc. 2008, req. n^o 278227, OFPRA c/ Pogossyan). Sur ce point, l'asile territorial et la protection subsidiaire présentent une analogie.

Impartialité de la cour nationale du droit d’asile

La cour nationale du droit d’asile des réfugiés était, d'un point de vue budgétaire et administratif, dépendante de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Ses rapporteurs appartenaient ainsi au même corps de fonctionnaires que les officiers de l'Office. Par ailleurs, le directeur général de l'Office mettait à la disposition de la cour les moyens nécessaires à son fonctionnement, même si l'affectation du personnel était in fine décidée par le président de la cour. Un rapport de mission établi en octobre 2006 par M. Anicet Le Pors a privilégié le rattachement de la cour au Conseil d'État  pour « affirmer la nécessité d'une juridiction administrative spécialisée sur l'asile, tout en assurant son indépendance vis-à-vis de l'administration dont elle contrôle les décisions ». Cette dernière option ayant été retenue, le décret nº 2008-1481 du 30 décembre 2008 prévoit désormais le principe de la nomination du secrétaire général par le vice-président du Conseil d’État et l’indépendance de la Cour vis-à-vis de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides sur un chapitre financier et matériel (C. étrangers, art. R. 732-1 suiv.).

Droits du candidat à l’asile politique en instance de réadmission

L'article 3 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 reconnaît au demandeur d'asile le droit à être informé par écrit, dans une langue qu’il comprend, des délais et des procédures applicables en matière de compétences des Etats. En ne respectant pas cette garantie procédurale, le préfet porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile (CE, 30 juill. 2008, M. Khizir A et Mme Khedi B épouse A, req. n° 313767 : injonction à réexaminer la demande d'admission au séjour au titre de l'asile dans un délai de quinze jours).

Cadre réglementaire du droit de l'asile politique

Le décret n° 2008-702 du 15 juillet 2008 modifie les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatives au droit de la protection. En premier lieu, il codifie des garanties procédurales reconnues au candidat à l‘asile politique. Il est en ainsi des droits du candidat dont l’accès au territoire est refusé et qui est placé en zone d’attente. Il lui est reconnu un droit à l’information, « dans une langue dont il est raisonnable de penser qu'il la comprend », de la procédure de demande d'asile, de ses droits et obligations et des conséquences que pourrait avoir le non-respect de ses obligations (C. étrangers, art. R. 213-2 et égal. R. 213-3). Ce droit est également reconnu au candidat déjà présent sur le territoire national (C. étrangers, art. R. 723-1). Le décret inscrit par ailleurs un principe de confidentialité (sur l’exigence de ce principe, CE, réf., 6 mars 2008, Min. chargé de l’immigration, req. n° 313915). Ainsi, il est posé que l’instruction de la demande d’asile ne doit en aucun cas aboutir à divulguer des informations sensibles aux auteurs présumés de persécutions (C. étrangers, art. R. 723-2). Sur un plan formel, le pouvoir réglementaire tire les conséquences de la réforme du 20 novembre 2007 en supprimant la référence à la commission des recours des réfugiés devenue Cour nationale du droit d'asile. L’article 10 du décret prend également acte de la mise en place du ministère de l’immigration qui exerce en matière d’asile les compétences jusqu’alors assumées par le ministre des Affaires étrangères.

Etat civil des réfugiés politiques

Fondé sur un soupçon de fraude au mariage et un défaut de filiation, un refus de visa sollicité au bénéfice de l’enfant d’un réfugié politique peut être justifié par le caractère apocryphe de l'acte de mariage produit, des déclarations contradictoires et des discordances entre les actes de naissance produits et les propos tenus par le père de l’enfant. Toutefois, dès lors que le procureur de la République près le tribunal de grande instance ordonne à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides de mentionner le mariage de ce réfugié sur le certificat de naissance délivré par l'Office (cf. C. étrangers, art. L. 721-3), cette mention est investie d’un caractère authentique. Les autorités consulaires ne peuvent donc pas la contester sur le fondement de l'article L. 111-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui les autorise à procéder à la vérification des seuls actes d'état civil étrangers. Dans un tel cas de figure, les autorités consulaires ne peuvent se prévaloir que du caractère frauduleux du mariage. Or, dans le cas d’espèce, sa légalité est établie par les déclarations successives et non contradictoires de l'intéressé sur ses relations avec son épouse (CE, 27 juin 2008, M. Diougal A, req. n° 304197).

Allocation temporaire d’attente

Le Conseil d’Etat a apporté le 16 juin 2008 plusieurs précisions sur la légalité de l’allocation temporaire d’attente qui est versée, sous condition de ressources, aux étrangers dont le titre de séjour ou son récépissé mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France et qu’ils ont présenté une demande tendant à bénéficier du statut de réfugié (CE, 16 juin 2008, CIMADE, req. n° 300636. - C. trav., art. L. 5423-8) :
1) Les personnes qui ne peuvent plus se prévaloir d’une situation de persécution (Conv. Genève, art. 1er, C, 5) ou qui proviennent d'un pays d'origine sûr (C. étrangers, art. L. 741-4, 2°) sont exclus de ce dispositif, à l'exception des « cas humanitaires signalés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides » (C. trav., art. L. 5423-9, 1°, ex. art. L. 351-9, 1°). Cette double exclusion a été jugée contraire à la directive n° 2003/9 du 27 janvier 2003 qui s'applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui déposent une demande d'asile à la frontière ou sur le territoire d'un Etat membre. Ses articles 2 et 13 reconnaissent aux demandeurs d'asile un droit, dès le dépôt de leur demande et aussi longtemps qu'ils sont admis à se maintenir, à bénéficier de conditions matérielles d'accueil comprenant le logement, la nourriture et l'habillement ainsi qu'une allocation journalière, quelle que soit la procédure d'examen de leur demande. Or, l'article L. 742-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit que les personnes originaires d’un pays d’origine sûr bénéficient du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Si ces demandeurs d'asile peuvent être hébergés dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale et les centres d'hébergement d'urgence, ces structures ne fournissent ni nourriture, ni habillement et ne servent aucune allocation journalière. Pour cette raison, le 1° de l'article L. 5423-9 du code du travail est incompatible avec la directive du 27 janvier 2003.
2) Le Conseil d’Etat a par ailleurs considéré que l'article R. 5423-22 du code du travail (ex. art. R. 351-9) ne pouvait pas prévoir que le droit à l'allocation temporaire d'attente n’était ouvert qu'une seule fois, excluant par la même les demandeurs d'asile qui sollicitent le réexamen de leur dossier sur la base d'éléments nouveaux (Cf. C. étrangers, art. R. 742-1). Pour le Conseil, ces derniers doivent prétendre au bénéfice de l'allocation à compter du dépôt de leur nouvelle demande dans le cas où le directeur général de l'Office décide de procéder à un nouvel examen de leur situation.
3) En faisant obstacle à ce qu'une personne dont la protection subsidiaire est renouvelée pour une durée de douze mois puisse bénéficier de l'allocation temporaire d'attente, l’article R. 5423-19 du code du travail (anc. art. R. 351-7) méconnaît l'article 28 de la directive du 29 avril 2004 qui interdit aux Etats membres de se borner, pour assurer les « prestations essentielles » aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, à leur accorder un hébergement dans un centre d'hébergement et de réinsertion sociale. Cette restriction est d’ailleurs en contradiction avec l'article L. 5423-8 du code du travail (anc. art. L. 351-9, II) qui ne prive pas les personnes dont la protection subsidiaire est renouvelée du bénéfice de l’allocation.
4) Les étrangers qui refusent une offre de prise en charge dans un centre d'hébergement au titre de l'aide sociale ne peuvent pas bénéficier de l'allocation temporaire d'attente. L'article 16 de la directive n° 2003/9 du 27 janvier 2003 autorisant les Etats membres à limiter ou à retirer le bénéfice des conditions d'accueil lorsqu'un demandeur d'asile abandonne son lieu de résidence sans avoir informé l’autorité compétente, le bénéfice de l’allocation versée aux demandeurs d'asile peut être subordonné à la condition que ces derniers acceptent l'offre d'hébergement qui leur est formulée.
5) L'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations intervient seulement pour coordonner la gestion de l'hébergement dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CASF, art. L. 348-3). En conséquence, le préfet est seul compétent pour adresser aux demandeurs d'asile les offres de prise en charge dans de tels centres (CASF, art. R. 345-8).