Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Synthèse du projet de loi relatif au droit d'asile (conseil des ministres du 23 juillet 2014)

Remarques:


- le projet de loi parachève ou assure la transposition des directives n° 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (accueil), n° 2013/32/UE du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (procédures) et n° 2011/95/UE du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (qualification).
- la synthèse sera actualisée au gré des discussions au Parlement;


- les articles cités sont ceux du code de l'entrée et du séjour des étrangers;


- le projet peut être consulté à l'adresse suivante: http://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do;jsessionid=D24675CD41AFF2D20F8D426CDD36E067.tpdjo09v_2?idDocument=JORFDOLE000029287346&type=general&typeLoi=proj&legislature=14

1. Clarification de plusieurs notions pour tenir compte de la directive « qualification » : notions d'actes et de motifs de persécution (L. 711-2), de protection subsidiaire (L. 712-1), d'exclusion de la protection subsidiaire (L. 712-2) et d’acteurs de la protection dans le pays d'origine (L. 713-2), d'asile interne (L. 713-3).

2. Traitement des demandes

a) Le projet met fin à la distinction entre les demandeurs d'asile provisoirement admis au séjour et ceux qui ne le sont pas (L. 743-1 à L. 743-5). Il confère à tous les demandeurs d'asile le droit au maintien sur le territoire. Ce droit au maintien est accordé le temps de l'examen de la demande d'asile par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides et, le cas échéant, par la Cour nationale du droit d’asile (le caractère suspensif du recours devant cette juridiction est généralisé, y compris s'agissant des demandes d'asile examinées selon la procédure accélérée). Ce droit est aussi reconnu au demandeur relevant de la procédure « Dublin » jusqu'à son transfert (L. 743-3).

b) L'attestation de demande d'asile vaudra droit au maintien sur le territoire et se substitue au dispositif actuel d'admission provisoire au séjour (L. 743-1).

c) Demandeur d'asile placé sous procédure « Dublin » : bénéficiant d'un droit de séjour jusqu'à son transfert, un document spécifique sera remis attestant de sa qualité de demandeur d'asile (L. 742-1 à L. 742-6). Il pourra être assigné à résidence le temps nécessaire à la mise en œuvre de la procédure de détermination de l'État responsable. Il pourra engager un recours spécifique contre la décision de transfert (recours en annulation de plein droit suspensif devant le président du tribunal administratif dans un délai de sept jours, le juge devant statuer dans un délai de quinze jours).

d) Le projet autorise l’Office à écarter plus facilement les demandes les moins fondées (L. 723-2) : procédures d'irrecevabilité (réexamen sans éléments nouveaux), décision de clôture en cas de retraits explicites ou implicites d'une demande d'asile (L. 723-11 et L. 723-12), procédure de recevabilité des demandes de réexamen manifestement dilatoires et formées dans le seul but de prolonger le maintien en France (L. 723-13, L. 723-14 et L. 723-15), procédure accélérée remplaçant la procédure prioritaire de plein droit en vertu de la loi (provenance d’un pays d’origine sûr ou d’une demande de réexamen recevable), par décision de l’Office (critères inhérents au contenu de la demande : le demandeur n’a soulevé que des questions sans pertinence, la demande est peu convaincante…) ou par décision du préfet sur la base de critères extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande (refus de donner ses empreintes, demande tardive, volonté de faire échec à une mesure d’éloignement, ordre public).
L’Office pourra par ailleurs ne pas examiner au fond une demande lorsque le demandeur bénéficie de manière effective d'une protection internationale dans un autre pays (L. 723-10). L'étranger sera éloigné vers le pays qui lui a accordé sa protection.

e) Le projet de loi maintient la possibilité pour le conseil d’administration de l’Office de fixer une liste des pays d’origine sûrs mais sur la base de la définition donnée par la directive n° 2013/32 (L. 722-1). Par ailleurs, le projet prescrit au conseil d’administration de veiller à l’actualité et à la pertinence de cette liste et renvoie à un mécanisme réglementaire d’urgence permettant de suspendre l’inscription d’un pays sur cette liste en cas d’évolution rapide et incertaine de la situation dans le pays.  

3. Procédures d'asile en rétention (L. 556-1) : pour tenir compte de la jurisprudence européenne, le projet supprime tout caractère automatique du maintien en rétention du demandeur et de l'examen de sa demande selon une procédure accélérée. Le préfet pourra décider de maintenir en rétention le demandeur s’il estime que la demande est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la décision d'éloignement. Cette demande sera alors examinée par l'Office selon une procédure accélérée (il sera alors mis fin au maintien en rétention si l'Office considère qu'il ne peut statuer selon cette procédure). En cas de décision négative de l'Office, l'intéressé aura la possibilité de former un recourssuspensif devant la Cour nationale du droit d’asile et de saisir le juge administratif. Si la demande n'est pas dilatoire, le demandeur pourra se maintenir jusqu'à la décision de la Cour.

4. Conditions d'accueil des demandeurs

a) Le projet unifie le parc d'hébergement des demandeurs d'asile (en s'inspirant du modèle des CADA) et le dispositif d'allocation (L. 744-1 à L. 744-9 : schéma national des places d'hébergement, décliné dans chaque région par un schéma régional).
b) Il introduit un dispositif d'hébergement contraignant pour éviter les concentrations de demandeurs. En cas de refus, le demandeur perdra son droit aux conditions d'accueil. L'Office français de l'immigration et de l'intégration sera désormais seul responsable et pourra procéder à un examen des causes de vulnérabilité du demandeur d'asile pouvant avoir une incidence sur la localisation et l'environnement du futur hébergement (L. 744-1).
Par ailleurs, le projet précise le délai pendant lequel le demandeur d'asile bénéficie des conditions d'accueil (L. 744-5). Il introduit encore un mécanisme juridictionnel en cas d'occupation indue par une personne dont la demande d'asile a été définitivement rejetée d'une place dans un centre d'hébergement afin que le juge administratif enjoigne l'occupant sans titre de quitter les lieux (CJA, art. L. 521-3).
c) Le projet précise les conditions d’accueil des personnes vulnérables (L. 744-6).

5. Procédure devant l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides

a) Cadre du traitement : affirmation symbolique  du principe d'indépendance de l’Office et principe d'anonymat des officiers (L. 721-2).
b) Traitement des demandeurs se trouvant dans une situation de vulnérabilité pour aménager les modalités d'examen de leur demande et statuer en priorité (L. 723-3). Pour les mineurs, l'Office doit tenir compte de leurs besoins particuliers.
c) Respect d’un délai de traitement de neuf mois (trois mois pour les procédures accélérées) : principe de coopération du demandeur qui doit apporter tous les éléments nécessaires pour étayer sa demande (L. 723-4). Le projet habilite encore l'autorité judiciaire à communiquer à l'Office et à la Cour toute indication de nature à faire présumer l'existence d'un motif d'exclusion du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire ou du caractère frauduleux d'une demande (L. 721-4 et L. 721-5).
d) Principe d’une convocation à un entretien avec possibilité d'être assisté par un avocat ou un représentant d'une association habilitée (L. 723-6 et L. 723-7).

6. Asile aux frontières : l'avis de l'Office liera désormais le ministre pour l'admission sur le territoire, sauf motif d’ordre public (L. 213-8-1). Le projet ajoute aux motifs de refus d'admission au titre de l'asile les cas d'application du règlement « Dublin ». Il donne par ailleurs une définition précise de la notion de demande « manifestement infondée ».

7. Procédures contentieuses

a) Le projet introduit un recours suspensif généralisé (ci-dessus). Cette nouveauté concerne notamment les demandeurs justiciables du règlement Dublin dans le cadre du recours devant les tribunaux administratifs.
b) Il crée une procédure de jugement à juge unique en un mois des dossiers ayant fait l'objet d'une procédure accélérée devant l'Office (recours à caractère suspensif).
c) Il pose un délai de jugement de cinq mois pour statuer (L. 731-2).
Pour les décisions de l'Office prises sur le fondement des articles L. 723-2 (procédure accélérée) et L. 723-10 (irrecevabilité), l'affaire sera soumise à un juge unique qui statuera dans le délai de cinq semaines ou, si la demande n'était pas justifiée, renverra l'affaire en formation collégiale.
d) Organisation de la Cour :
- l’organisation en « sections » est remplacée par une organisation en « formations de jugement » regroupées en chambres et sections ; pour la nomination des assesseurs, une compétence dans les domaines juridique ou géopolitique est posée (L. 732-1).
- possibilité du huis clos pour les audiences (L. 733-1-1).
- la Cour renvoie en cas d’annulation devant l’Office que lorsque l'Office s'est abstenu d'examiner une demande ou s'est dispensé, hors les cas prévus par la loi, de procéder à un entretien avec le demandeur (L. 733-4).

8. Séjour des réfugiés et protégés
- La carte de séjour du bénéficiaire de la protection subsidiaire et des membres de sa famille sera valide deux ans, contre un aujourd’hui (L. 313-13).
Une carte de résident est délivrée aux ascendants de mineurs ayant obtenu le statut de réfugié (L. 314-11).
- Les bénéficiaires du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire bénéficieront d'un accompagnement dans l'emploi et le logement lorsqu'ils se sont engagés dans le parcours d'accueil (L. 751-1).
- Le projet garantit le droit à la réunification familiale des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire (L. 752-1). Ainsi, le bénéficiaire d'une telle protection pourra faire venir les membres de sa famille se trouvant dans le pays d'origine, sans que lui soient opposées les conditions de durée de séjour préalable, de logement et de ressources.

Synthèse du projet de loi relatif au droit des étrangers (conseil des ministres du 23 juillet 2014)

Remarques:
- la synthèse sera actualisée au gré des discussions au Parlement;
- les articles cités sont ceux du code de l'entrée et du séjour des étrangers;
- le projet peut être consulté à l'adresse suivante: http://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do;jsessionid=CAC7E8D34D3DC7358F3C494D15F7C4E2.tpdjo09v_2?idDocument=JORFDOLE000029287359&type=general&typeLoi=proj&legislature=14

1. Intégration des étrangers

a) Réforme du contrat d’accueil et d’intégration (L. 311-9) : le projet instaure un « contrat personnalisé fixant le parcours d'accueil et d'intégration » qui renforce notamment l'exigence de connaissance du français et supprime le pré-contrat d’accueil et d’intégration et le contrat d’accueil et d’intégration pour la famille. La carte de séjour pluriannuelle (ci-dessous) sera délivrée sous réserve du respect des engagements du contrat.

b) Réforme des conditions de délivrance d'un titre de séjour : la première année de séjour s’effectuera sous couvert d'un visa de long séjour valant titre de séjour ou d'une carte de séjour temporaire. Une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans sera ensuite délivrée, sous réserve de plusieurs exceptions (visiteur, stagiaire, travailleur temporaire, victimes de la traite des êtres humains). Le projet escompte une économie de 2,4 millions de passages en préfecture (750 000 titres concernés). La durée maximale pourra être aménagée (étudiants en fonction de la durée des études, étrangers malades en fonction de la durée des soins et deux ans pour les conjoints de Français, les parents d'enfants français et les étrangers séjournant dans le cadre de liens personnels et familiaux). À tout moment, l'étranger devra continuer à justifier qu'il remplit les conditions pour en bénéficier.

2. Étrangers malades : le projet substitue la mention d’« absence d'un traitement approprié dans le pays dont il est originaire » par la notion de « bénéfice effectif  » et supprime la « circonstance humanitaire exceptionnelle ». Après une première année sous couvert d’une carte de séjour d’un an, la carte pluriannuelle sera délivrée sur la base de la durée prévisible des soins, avec une durée maximale de quatre ans. Par ailleurs, pour garantir l'homogénéité des décisions, la décision du préfet sera désormais basée sur un avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et non sur l'avis de l'Agence régionale de santé.

3. Séjour des étudiants : une autorisation provisoire de séjour sera remise au titulaire d'un diplôme au moins au master justifiant d'un projet de création d'entreprise dans un domaine correspondant à sa formation (L. 311-11). À l'expiration du titre, il pourra prétendre à une carte de séjour temporaire « salarié », « entrepreneur-profession libérale » ou pluriannuelle « passeport talent » (V. ci-dessous). L'étudiant de niveau master n'ayant pas sollicité l’autorisation provisoire de séjour obtenir un titre de séjour salarié s'il présente à l'expiration de sa carte « étudiant » un contrat de travail en cohérence avec ses études assorti d'une rémunération minimale (L. 313-10).

4. Activité professionnelle (L. 313-10)

a) Le projet rétablit la distinction entre les contrats à durée indéterminée pour la carte de séjour « salarié » et les contrats à durée déterminée ou de détachement pour la carte de séjour « travailleur temporaire ».

b) Il crée une nouvelle carte « entrepreneur-profession libérale » (fusion de la carte délivrée aux étrangers exerçant une profession commerciale, artisanale ou industrielle avec celle délivrée aux travailleurs indépendants).

c) Il réforme les autorisations provisoires de travail de moins de trois mois : seuls les séjours supérieurs à trois mois donneront lieu à l’établissement d’une autorisation de travail.

d) Il instaure une carte de séjour« passeport talent » d'une durée de validité de quatre ans :
- neuf catégories seront concernées : jeune diplômé qualifié, investisseur, créateur d'entreprise, mandataire social, chercheur, travailleur hautement qualifié, salarié en mission, artiste, étranger ayant une renommée internationale dans un domaine scientifique, littéraire, intellectuel, éducatif ou sportif). Soit trois nouvelles catégories : jeunes diplômés (master ou doctorat en France, sous réserve d’un contrat de travail ou embauche dans une jeune entreprise innovante), créateurs d'entreprise, mandataires sociaux.
- le titre permettra l'exercice d'une activité salariée sans solliciter l'autorisation de travail. En cas de perte involontaire d'emploi, la carte est renouvelée pour un an puis, le cas échéant, pour la durée des droits chômage.

5. Départ forcé

a) Réforme des obligations de quitter le territoire
- suppression de la mesure résiduelle de reconduite à la frontière prévue à l'article L. 533-1 qui doublonne depuis 2011 avec l'obligation de quitter le territoire.
- le projet autorise la prolongation du délai de départ accordé initialement (L. 511-1, II).
- il pose le principe (et non la faculté) d'une interdiction administrative de retour en complément d’une obligation de quitter le territoire.
- le préfet pourra apprécier au cas par cas le risque de fuite (L. 511-1, II, 3°) sur la base de critères exhaustifs mais non impératifs.
- l’obligation de quitter le territoire indiquera que son destinataire doit non seulement quitter le territoire français mais aussi de rejoindre un pays tiers à l’Union européenne (L. 511-1).
- le projet institue des délais de recours et de jugement différenciés dans le cas (nouveau) d’une obligation de quitter le territoire visant un étranger dont la demande d’asile est rejetée ; même logique aux cas où l’obligation de quitter le territoire se fonde sur l’entrée irrégulière (L. 511-1, I, 1°) ou sur un maintien dans la clandestinité (L. 511-1, I, 2° et 4°). Le délai de recours est ici réduit à sept jours devant le président du tribunal administratif qui statuera dans le délai d’un mois.

b) Départ forcé des ressortissants de l'Union européenne : le projet introduit une mesure d’interdiction de circulation lorsque la mesure d’éloignement est prononcée pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou d’abus de droit (L. 511-3-1).

c) Réforme de l’assignation et de la rétention
- le projet affirme la priorité de la mesure moins coercitive (L. 551-1 : « l'étranger qui ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque (de fuite), peut être placé en rétention »).
- il précise qu’un étranger assigné à résidence pourra faire l’objet d’un placement en rétention lorsque les conditions de l’assignation ne sont plus réalisées et qu’un étranger pourra être assigné lorsque la rétention prend fin (L. 561-2 et L. 554-3).
- lorsque l'étranger assigné à résidence n'a pas déféré à une précédente demande, il pourra faire l’objet d’une escorte par les services de police ou les unités de gendarmerie à l'occasion des déplacements devant les autorités consulaires dans le cadre de la préparation de son départ (L. 513-5).
- le préfet pourra solliciter du juge des libertés et de la détention l'autorisation de requérir la force aux fins d'intervention au domicile des personnes qui, assignées à résidence, utilisent l'inviolabilité du domicile pour faire obstacle à l'exécution de la mesure d'éloignement (L. 561-2).
- lorsque l’étranger faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire justifie d’une impossibilité à quitter le territoire, cette personne recevra une autorisation de maintien provisoire dans le cadre d’une mesure d’assignation à résidence de six mois renouvelable (L. 561-1). Le projet pose des limites au renouvellement de cette mesure (six mois, renouvelable une fois). La durée maximale de six mois n’est pas posée en cas d’expulsion et d’interdiction judiciaire du territoire.

d) Le projet double le montant des amendes qui, sur le fondement des articles L. 625-1, L. 625-4 et L. 625-6, peuvent être appliquées aux entreprises de transport qui exploitent des liaisons internationales en provenance d’un État tiers. Il supprime par ailleurs le dispositif de numérisation prévu à l’article L. 625-3.

e) Outre-mer
- le dispositif contentieux applicable en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin (absence de recours suspensif de plein droit en matière de contentieux des obligations de quitter le territoire) ne répond pas aux exigences d’effectivité du recours garanti par l’article 13 de la convention, même si celui-ci n’implique pas une exigence générale d’un recours suspensif de plein droit car le caractère suspensif du recours ne s’impose que dans le cas où son absence pourrait entraîner des « conséquences potentiellement irréversibles », notamment sous l’angle de l’article 3 (L. 514-1. - CEDH, 13 déc. 2012, De Souza Ribeiro). Le projet maintien le droit actuel mais interdit l’exécution de la mesure d’éloignement avant que le juge, saisi d’un référé liberté sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, n’ait statué sur la tenue de l’audience contradictoire et, dans le cas où il décide de la tenue de cette audience, n’ait rejeté le référé).
- le projet étend à la Martinique les adaptations prévues à l'article L. 611-11 qui permettent en Guyane, en Guadeloupe, à Saint Barthélemy et à Saint-Martin, de procéder, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République, à la visite sommaire des véhicules pour vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des pièces ou documents ou de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France. Il étend également l'adaptation prévue à l'article 78-2 du code de procédure pénale qui permettent en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Mayotte de procéder à des contrôles sans réquisition du procureur dans des zones définies par la loi.
- pour tenir compte de la décision n° 2014-390 QPC du 11 avril 2014 (M. Antoine H.), le projet introduit un dispositif d’information du propriétaire la destruction du bien qui a servi à transporter des étrangers en situation irrégulière (L. 622-10).

Procédure de départ forcé de l’étranger dont la demande d’asile est jugée abusive ou manifestement infondée

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 741-1

Selon l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, une obligation de quitter le territoire ne peut être mise à exécution après le rejet d’une demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides qu'à l'encontre d'un étranger qui n’est pas légalement admissible, notamment parce que sa demande repose sur une fraude délibérée, constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement (C. étrangers, art. L. 741-1, 4°). Le juge saisi d’un recours contre une obligation de quitter le territoire doit ici s'assurer que la situation de l'étranger correspond à l’une de ces hypothèses. Le refus d'admission au séjour à raison du caractère frauduleux ou abusif du recours aux procédures d'asile, même s’il n’a pas été contesté ou annulé, ne fait pas obstacle à ce que le juge s’assure, « sans se prononcer sur la légalité de cette décision », que la demande d'asile relève de l’un des cas mentionnés à l'article L. 741-4 du code. S’il estime que ce n'est pas le cas, et alors même que l'intéressé n'a pas été admis à séjourner en France, cet étranger ne peut pas faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire avant la décision de la Cour nationale du droit d'asile (CE, 25 juin 2014, n° 349241, Min. Int.).

Intérêt supérieur de l'enfant

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 311-12

Rappelant que l'autorité administrative doit accorder une attention primordiale à l'intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions les concernant au sens de l'article 3 § 1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990 (Cf. CE, 22 sept. 1997, n° 161364, Mlle Cinar), le Conseil d’État relève que cette stipulation est applicable non seulement aux décisions qui ont pour objet de régler la situation personnelle d'enfants mineurs mais aussi, précision inédite, à celles qui ont pour effet d'affecter « de manière suffisamment directe et certaine, leur situation ». Saisi d’un refus de séjour sollicité par la mère d'un enfant mineur malade, il annule la décision des juges d’appel qui s’était abstenue de répondre à ce moyen. Pour le moins, le refus de délivrance d'une autorisation de séjour provisoire au motif que l'état de santé sollicitée au titre de l'article L. 311-12 du code des étrangers ne justifiait pas le maintien sur le territoire constitue une décision concernant un enfant au sens de l’article 3 de la convention du 26 janvier 1990 tel qu’il est désormais interprété. En effet, ce refus s’accompagnait dans le cas présent d’une obligation de quitter le territoire entraînant, en toute logique, l’arrêt des soins pour l’enfant (CE, 25 juin 2014, n° 359359, M. A.D.).

Regroupement de l’entourage familial des réfugiés

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 211-1 et L. 742-6

Saisie de la procédure de regroupement de l’entourage familial d’un réfugié, la Cour européenne des droits de l’homme concède la difficulté pour les autorités nationales d’établir l’authenticité de certains actes, compte tenu notamment des dysfonctionnements des services d’état civil (CEDH, 10 juill. 2014, n° 2260/10, Tanda-Muzinga c/ France et égal., du même jour, n°  52701/09, Mugenzi c/ France et n° 19113/09, Senigo Longue et autres c/ France). Pour ces raisons, elle leur reconnaît un certain pouvoir d’appréciation.

Il reste que l’unité de la famille constitue un « droit essentiel du réfugié », le regroupement familial représentant un élément fondamental pour « permettre à des personnes qui ont fui des persécutions de reprendre une vie normale » (§ 75). Les réfugiés devraient donc bénéficier d’une procédure plus favorable que celle réservée aux autres étrangers. Pour la Cour, cette exigence fait l’objet d’un consensus international et européen (§ 75). Le droit français ne prévoit pourtant aucune facilité procédurale aux réfugiés et protégés subsidiaires de nature à prendre en compte leur vulnérabilité et leur parcours personnel et, en pratique, les consulats exigent invariablement des documents d’état civil parfois difficiles à obtenir. Pour la Cour, lorsqu’elles soupçonnent une fraude identitaire et que le réfugié n’est pas en mesure de fournir des justificatifs officiels, les autorités devraient accueillir d’autres preuves de l’existence des liens familiaux (examen médical, témoignage, etc.). Il est en effet « capital que les demandes de visas soient examinées rapidement, attentivement et avec une diligence particulière. » (§ 73) Il pèse ici sur l’État l’obligation de mettre en œuvre « une procédure prenant en compte les évènements ayant perturbé et désorganisé sa vie familiale et conduit à lui reconnaître le statut de réfugié (au titre) des exigences procédurales de l’article 8 de la Convention ». Ces « exigences procédurales » qui se déduisent de l’article 8 de la Convention ne sont pas respectées dans l’hypothèse où les visas sont délivrés à l’ensemble des membres de la famille après cinq ans de séparation, au terme d’une procédure qui n’a pas présenté « les garanties de souplesse, de célérité et d’effectivité requises pour faire respecter (le) droit au respect de sa vie familiale » de l’intéressé (§ 82).

Plus que le droit français, qui exige d’être révisé pour prendre en compte les spécificités du regroupement de l’entourage familial d’un réfugié, une refonte des pratiques administratives doit être opérée pour éviter de nouvelles condamnations de l’État français. Si la Cour européenne des droits de l’homme ne le pointe pas directement, une réforme du contentieux des refus de visa mériterait également d’être engagée.

Suspension d’un refus de visa de court séjour justifié par un mariage entre deux personnes de même sexe

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. R. 211-1 et Annexe 2

Selon une jurisprudence constante, le refus des autorités consulaires de délivrer un visa d’entrée ne constitue pas, par principe, une situation d’urgence caractérisée rendant nécessaire l’intervention dans les 48 heures du juge du référé liberté. Cette impossibilité a été exceptionnellement tenue en échec pour un refus de visa dont la demande avait été déposée dès l’été 2013 dans le cadre d’un projet de mariage en France avec un ressortissant français dont la célébration était prévue le 12 juillet 2014. Un refus ayant été prononcé le 16 juin 2014, le Conseil d’État a estimé que, compte tenu de la proximité de la date du mariage, cette décision préjudiciait de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts de l’intéressé pour satisfaire à la condition d’urgence. Sur le fond, l’ordonnance prend acte que la loi du 17 mai 2013 ouvre désormais le mariage aux couples de personnes du même sexe. Dans le cas présent, le mariage ne pouvait pas être célébré sur le territoire marocain où résident les deux futurs époux, ni par les autorités marocaines, ni par les autorités consulaires françaises. Les lois marocaines prohibent en effet un mariage entre deux personnes de même sexe.

Le juge des référés en conclut qu’en faisant obstacle à la faculté de se marier en France, le refus de visa porte une atteinte grave à l’exercice de la liberté de se marier au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Pour surmonter les soupçons de fraude invoqués par l’administration (différence d’âge de 35 ans, obligation de quitter le territoire en 2007, refus de visa en 2013), le Conseil d’État note que, selon plusieurs témoignages circonstanciés et concordants, le couple partage depuis quatre ans un même appartement à Casablanca et dispose de ressources tirées d’un emploi stable. Il a également été établi que la demande de visa était aussi motivée par l’intention de passer des vacances communes en France (CE réf., 9 juill. 2014, n° 382145, M. A., injonction à délivrer dans les 24 heures un visa d’entrée en France).

Obligation de visa de transit

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. R. 211-1

Depuis l'arrêté du 18 mars 2013, les ressortissants syriens munis d'un passeport ordinaire sont soumis à l'obligation de visa de transit aéroportuaire. Le Conseil d’État a confirmé cette décision qui n'avait pourtant pas été notifiée à la Commission avant son entrée en vigueur, comme le prévoit l'article 3, § 2 du règlement n° 810/2009 du 13 juillet 2009. Selon ce règlement, le principe d’une obligation de visa de transit peut être imposée par les États membres en cas d'urgence lorsqu’est constaté un afflux massif de migrants sans titre afin d’éviter le détournement du transit aux seules fins d'entrée en France. Pour le Conseil d’État, il n’est par là même porté aucune atteinte au droit d'asile et au droit à la vie ou à la protection contre les traitements inhumains ou dégradants. Il est ainsi noté que le conflit en cours en Syrie a entraîné un important exode de population vers les pays voisins et une augmentation de transits irréguliers par la zone internationale de transit des aéroports français. Pour la haute assemblée, ces circonstances permettent d'établir l'existence d'une situation d'urgence qui a conduit huit autres États membres de l'Union européenne à introduire une même obligation de visa de transit (CE, 18 juin 2014, n° 366307, Anafé et GISTI. - Cf. CE, 25 juillet 2008, Anafé et GISTI, n° 313710, pour la décision de soumettre à l’obligation de visa de transit, « les Russes provenant d'un aéroport situé en Ukraine, Biélorussie, Moldavie, Turquie ou Egypte »).

Report d’audience devant la Cour nationale du droit d’asile

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 733-1

En permettant aux requérants de présenter leurs explications à la Cour nationale du droit d'asile et de s'y faire assister d'un conseil et d'un interprète, l’article L. 733-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile impose à la Cour de mettre les intéressés à même d'exercer cette garantie. Certes, par principe, le juge n’est « tenu ni d'accéder à sa demande (de report d’audience) dès lors que l'affaire (est) en état et que (l’intéressé ne justifie pas) de circonstances de force majeure, ni de l'aviser de son refus de reporter ladite audience » (CE, 28 oct. 1987, Heng Ho, n° 76539). Sur ce point, il n'a pas à motiver son refus qu'il oppose à une demande de report. Le Conseil d’État a aménagé cet état du droit en étendant au contentieux de l’asile la portée d’une jurisprudence inaugurée en 2010 (CE, sect., 16 juill. 2010, n° 294239, Colomb). Désormais, le report pourra être obtenu s’il existe des « motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire » (CE, 18 juin 2014, n° 367725, Mme M. A.). Ces « motifs exceptionnels » sont établis lorsque la Cour nationale du droit d’asile, après avoir permis aux avocats d'indiquer un jour pendant lequel ils ne seront pas convoqués devant les formations de jugement, refuse de reporter une audience fixée en méconnaissance de ce dispositif. Elle prive par là même un requérant de la possibilité d'être assisté ou représenté par son avocat, alors même que la demande avait été formulée en temps utile et ne présentait aucun caractère dilatoire.

Accès des associations humanitaires aux centres de rétention administrative

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. R. 553-14-5 à R. 553-14-8

Le décret n° 2014-676 du 24 juin 2014 assouplit les conditions d'accès des associations humanitaires dans les centres de rétention administrative (C. étrangers, art. R. 553-14-5 à R. 553-14-8).

Il met tout d’abord fin à l’interdiction pesant depuis le décret du 8 juillet 2011 sur les associations qui ont conclu une convention destinée à assister les étrangers placés en rétention (C. étrangers, art. R. 553-14). Le Conseil d’État avait estimé que cette interdiction était, par sa généralité, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (CE, 23 mai 2012, no 352534, GISTI). Il permet par ailleurs aux associations ayant pour objet la défense des étrangers et des droits de l'homme, l'assistance médicale et sociale mais également, désormais, l'assistance aux personnes privées de liberté de solliciter une habilitation pour proposer des représentants en vue d'accéder aux lieux de rétention. L'habilitation sera accordée pour cinq ans contre trois ans jusqu’alors. Pour leur part, les cinq représentants de l’association n’auront plus à solliciter chaque année le renouvellement de leur droit d'accès (C. étrangers, art. R. 553-14-6).

Dans le même temps, le décret prévoit qu’un centre de rétention peut recevoir, au plus, la visite de cinq représentants d'associations habilitées par période de vingt-quatre heures (C. étrangers, art. R. 553-14-7-1).

Régularisation fondée sur des critères fixés par voie de circulaire

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 311-1

La circulaire n° INTK1229185C du 28 novembre 2012 du ministre de l'Intérieur a fixé des critères d’admission exceptionnelle au séjour au regard des articles L. 313-11 7° et L. 313-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile empruntés pour l’essentiel aux lignes directrices de la jurisprudence applicable, dans ce domaine, à l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme. Pour les parents d'enfants scolarisés, il est ainsi précisé qu’une admission au séjour peut être accordée aux parents qui peuvent se prévaloir d’une installation durable sur le territoire d’au moins cinq ans et d’une scolarisation d'un enfant depuis plus de trois ans, y compris en école maternelle.

Pour la cour administrative d’appel de Paris, cette directive définit, sans limiter le pouvoir d'appréciation et de régularisation des préfets, des orientations générales applicables à la délivrance d'une carte de séjour qui constituent des « lignes directrices dont les intéressés peuvent utilement se prévaloir ». Sur ce fondement, elle annule pour « erreur de droit » le refus de séjour opposé à un étranger qui se prévalait de la circulaire et satisfaisait à ses critères, alors même que le préfet n'avait ni visé ce texte ni fait référence à ses critères (CAA, 4 juin 2014, n° 14PA00226 et 14PA00358).

Bien que parfaitement logique, cette appréciation est inédite. Dans le passé, le juge administratif avait systématiquement dénié aux étrangers la possibilité de se prévaloir des orientations d’une circulaire au simple motif qu’elle est dépourvue de valeur réglementaire. Selon ce point de vue, un refus de séjour peut donc être prononcé sans que le préfet, comme dans le cas jugé le 4 juin 2014, ait à rapporter des considérations particulières ou un intérêt général justifiant qu'il soit dérogé aux orientations définies par une circulaire (V. par exemple CAA Bordeaux, 25 mars 2008, no 07BX01748, Préfet de la Haute-Garonne, CE, 22 févr. 1999, no 197243, Useyin ou encore CE, 16 oct. 1998, nos 147141 et 154883, Dlle Aidara). Tout au plus, selon cette conception, le juge de l'excès de pouvoir doit s'assurer que le refus de régulariser un étranger en situation irrégulière ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et n'est pas entaché d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir (CAA Bordeaux, 20 mars 2012, no 11BX01899, erreur de droit).

Droit d'être entendu dans le cadre d'une demande de titre de séjour

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 311-1 et L. 511-1

Si elle encadre de manière détaillée les garanties accordées aux ressortissants tiers visés par les décisions d'éloignement ou de rétention, la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 ne précise pas si et dans quelles conditions le droit d’entendu doit être garanti (sur ce constat et les limites de ce droit, CJUE, 10 sept. 2013, aff. C-383/13, M. G. et N. R. c/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie). Corolaire des droits de la défense (Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 41), ce droit doit être par principe garanti par les administrations nationales qui prennent des mesures entrant dans le champ d'application du droit de l'Union.

Sur ce point, conformément au principe d’autonomie procédurale, les États déterminent les conditions dans lesquelles doit être assuré le droit d'être entendu. À ce titre, le préfet doit, préalablement à une obligation de quitter le territoire, mettre l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et, sur sa demande, orales. Cette garantie doit être exercée « de manière utile et effective ».

Dans le cas où l’obligation de quitter le territoire est prise concomitamment au refus de délivrance d'un titre de séjour (C. étrangers, art. L. 511-1, I, 3°), l'obligation de quitter le territoire découle nécessairement du refus de titre de séjour. Le droit d'être entendu n'implique alors pas que l'administration ait l'obligation de mettre spécifiquement l’étranger à même de présenter ses observations sur la décision l'obligeant à quitter le territoire dès lors qu’il a été entendu avant le refus de séjour. À l'occasion du dépôt de sa demande, il a en effet précisé les motifs de sa demande et en a exposé les détails « en principe (dans le cadre) d'une présentation personnelle ». Il peut alors faire valoir toute observation complémentaire utile, au besoin en faisant état d'éléments nouveaux. Le droit d'être entendu est ainsi satisfait avant que n'intervienne le refus de titre de séjour (CE, 4 juin 2014, n° 370515, M. A.B.).

Droit applicable à Mayotte

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 111-2. et Annexe 8

Applicable au 26 mai 2014, l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 abroge l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. L'ordonnance permet de transposer plusieurs directives européennes, au premier rang desquelles la directive « retour », pour tenir compte de l'accession de Mayotte au 1er janvier 2014 au statut de région ultra-périphérique de l'Union européenne. Elle vise surtout à appliquer par principe le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dès lors que, depuis le 31 mars 2011, Mayotte constitue un département. Publié quelques jours plus tard, le décret n° 2014-527 du 23 mai 2014 procède de la même démarche: il consacre le régime du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, sous réserve plusieurs mesures d'adaptation, et abroge le régime spécifique organisé par le décret n° 2001-635 du 17 juillet 2001 (le décret est entrée en vigueur le lendemain de sa publication, sous les réserves des dispositions applicables à l'Office français de l'immigration et de l'intégration qui n'exercera ses missions à Mayotte qu'à compter du 1er janvier 2015).

1) De manière générale, les conditions de séjour devraient être facilitées car l’ordonnance entraîne un élargissement du droit de séjour (création d’une carte de résident « résident de longue durée-CE », accès facilité à la carte de résident pour les conjoints et parents de Français résidant régulièrement depuis trois ans, introduction du visa long séjour valant titre de séjour, reconnaissance du regroupement familial, etc.).

2) Dans le même temps, l’ordonnance consacre plusieurs dérogations au droit commun dans un contexte de très forte immigration irrégulière (un tiers de la population serait constitué d’étrangers sans titre). C’est ainsi qu’elle permet de refouler un étranger avant l'expiration d'un jour franc (C. étrangers, art. L. 213-2) et autorise l’accueil simultané d’étrangers relevant du régime de la zone d'attente et de la rétention administrative (C. étrangers, art. L. 221-2).

Prenant acte des difficultés des populations locales à s’exprimer en français et de l’incompatibilité partielle de la formation civique avec le statut personnel autorisé à Mayotte, l’ordonnance tient par ailleurs en échec les dispositions relatives au contrat d'accueil et d'intégration (C. étrangers, art. L. 311-9) et à la formation aux droits et devoirs des parents bénéficiant d'un regroupement familial (C. étrangers, art. L. 311-9-1).

Compte tenu de la pression migratoire locale, elle neutralise encore les commissions du titre de séjour (C. étrangers, art. L. 312-3).

Elle rend également non applicables les dispositions relatives à l’admission exceptionnelle au séjour (C. étrangers, art. L. 313-14) et au séjour des mineurs isolés entrés en France entre seize et dix-huit ans (C. étrangers, art. L. 313-15).

3) Enfin, pour tenir compte du nombre important de mesures de départ forcé qui représentent près de la moitié des arrêtés prononcés en métropole, la procédure opposable aux étrangers en situation irrégulière dérogera au droit commun : caractère non suspensif de plein droit du recours contre les obligations de quitter le territoire (C. étrangers, art. L. 514-1), recours à la visioconférence lors de la tenue de la commission de l'expulsion (C. étrangers, art. L. 522-3), visites de véhicule dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà (C. étrangers, art. L. 611-11).

Contrôle des motifs de l'arrêté d'expulsion

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 521-1

Depuis 1975, le juge administratif limitait son contrôle à l'erreur manifeste lorsque l'étranger constitue une « menace grave pour l'ordre public » (CE, 3 févr. 1975, min. Int. c/ Pardov : Rec. CE, p. 83). Rompant avec cette jurisprudence, le tribunal administratif de Paris avait accepté d'opérer un contrôle normal sur cette qualification (TA Paris, 28 mai 2004, n° 0302028/4, Merhom). Ce revirement prolongeait l'arrêt du Conseil d'État du 17 octobre 2003 qui effectuait un contrôle normal des refus de titre de séjour fondés sur une « menace pour l'ordre public » (CE, 17 oct. 2003, n° 249183, Bouhsane. – V. C. étrangers, art. L. 311-1, al. 1). Or, ce contentieux, s'il repose sur l'existence d'une menace « simple » pour l'ordre public, présente des similitudes avec celui de l'expulsion : dans les deux cas, le juge doit s'assurer de la réalité de la menace pour l'ordre public que ferait peser le maintien d'un étranger sur le territoire. Ce contrôle, en apparence élargi, a finalement été confirmé par le Conseil d’État presque dix ans plus tard (CE, 12 févr. 2014, n° 365644, M. B.A. : « il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un moyen en ce sens, de rechercher si les faits qu'elle invoque à cet égard sont de nature à justifier légalement sa décision »).

Reéadmission d’un candidat à l'asile vers la Hongrie

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 741-4

En 2010, le Conseil d’État avait dénoncé la capacité de la Grèce à assumer ses obligations en matière d’examen des demandes d’asile et suspendu un arrêté de réadmission visant un candidat à l’asile vers ce pays CE, 17 mars 2010, n° 332586 et 332585, Javid W. et égal. CJUE, gde ch., 21 déc. 2011, aff. C-411/10 et C-493/10, Court of Appeal : « l'article 4 de la charte des droits fondamentaux doit être interprété en ce sens qu'il incombe aux États membres, en ce compris les juridictions nationales, de ne pas transférer un demandeur d'asile vers l'“État membre responsable” au sens du règlement no 343/2003 lorsqu'ils ne peuvent ignorer que les défaillances systémiques de la procédure d'asile et des conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans cet État membre constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants »). Ce point de vue avait été confirmé pour la Hongrie compte tenu des conditions d’incarcération dans un centre de rétention pour réfugiés (CE, réf., 16 oct. 2013, n° 372677, Min. Int. et CE, 5 mars 2013, n° 366340, M. A). Le Conseil d’État a précisé la portée de ce contrôle. Des documents d'ordre général ne suffisent pas, par principe, à établir que la réadmission d'un demandeur d'asile vers ce pays serait par elle- même constitutive d'une atteinte grave au droit d'asile. Il est en effet nécessaire de rapporter des éléments personnalisés (CE réf., 7 févr. 2014, n° 375111, M. B.A.).

Droits sociaux des candidats à l'asile

Code Lexis-Nexis 2014, C. étrangers, art. L. 711-1 suiv. et Annexe 8

L’instruction du ministre de l'Intérieur du 23 avril 2013 relative au droit à l'allocation temporaire d'attente des demandeurs d'asile qui ne relèvent pas de la France se borne à prescrire aux préfets de communiquer aux services de Pôle emploi la liste des personnes qui se sont volontairement soustraits à l'exécution de la mesure de transfert les concernant et qui ont été déclarés en fuite au sens des articles 19 et 20 du règlement du 18 février 2003. Si la France doit leur garantir un accès aux conditions minimales d'accueil prévues par la directive du 27 janvier 2003, ce bénéfice peut être interrompu lorsque l’intéressé abandonne le lieu de résidence fixé par le préfet sans l’informer (art. 16). Une telle interruption étant subordonnée à une mesure de transposition, l'instruction n'entraîne en l’état du droit français aucune suspension de l'allocation temporaire d'attente (CE, 12 févr. 2014, n° 368741, Cimade).

Concernant l'hébergement des candidats à l’asile, le Conseil d'État a rappelé que le pouvoir d’injonction du juge des référés saisi dans le cadre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative reste subordonné à un comportement de l’administration faisant apparaître, compte tenu des moyens dont elle dispose, « une méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile » qui entraîne des conséquences graves pour le demandeur d'asile compte tenu notamment de son âge, de son état de santé ou de sa situation de famille. Tel n’est pas le cas si l'administration, faute de places d'hébergement en nombre suffisant pour répondre à l'ensemble des demandes, définit un ordre de priorité tenant compte de la situation particulière des demandeurs (CE réf., 18 févr. 2014, n° 375403, M.B.A., célibataire, sans difficulté de santé et sans charges de famille).