Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Circulaire du 28 novembre 2012 portant conditions d’examen des demandes d’admission au séjour

Code Lexis-Nexis 2013, p. 195
Applicable au 3 décembre 2012, la circulaire du ministre de l’Intérieur n° INTK1229185C 28 novembre 2012 portant conditions d’examen des demandes d’admission au séjour par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile abroge en tout ou partie six circulaires (Circ. n° IMIK0900092C, 24 nov. 2009 relative à la délivrance de cartes de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » au titre de l'admission exceptionnelle au séjour » ; Circ. n° IMIG0800019C, 8 févr. 2008 relative à l'admission exceptionnelle au séjour des étrangers par le travail ; Circ. n° IMII0700007C, 16 oct. 2007 relative à la détention d'un visa long séjour avant le regroupement familial ; Circ. n° INTD0500097C, 31 oct. 2005 relative à la régularisation des étrangers en situation irrégulière ; Circ. n° INTD0400134C, 30 oct. 2004, I, 1 du 2 et 3 du II et le III, relative à la régularisation des étrangers en situation irrégulière ; Circ. n° INTD0200215C, 19 déc. 2002, 2.2.1, 2.2.4 et 3.3, relative aux conditions d'application de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998).

Définissant un cadre de régularisation que le futur projet de loi présenté en 2013 pourrait partiellement codifier, la circulaire ne garantit pas un « droit général et absolu au réexamen de situations qui se traduirait notamment par le report systématique de l’exécution des mesures d’éloignement ».

1. Le cadre de régularisation retenu par la circulaire n’est pas limité dans le temps. Dans l’attente du traitement de leur dossier, les intéressés bénéficieront d’un récépissé de quatre mois qui, sauf « situation particulière », sera renouvelé une seule fois. Quatre catégories de personnes sont visées.

a) Les parents d’enfants scolarisés devront mettre en évidence « une vie familiale établie » en France. Au moins l’un des membres du couple doit être en situation régulière. Lorsqu’un ou plusieurs de leurs enfants sont scolarisés, cette condition n’est toutefois pas exigée.

Il est par ailleurs imposé aux intéressés de satisfaire à deux critères cumulatifs : une installation durable en France « qui ne pourra être qu’exceptionnellement inférieure à cinq ans » ; la scolarisation d’au moins un enfant depuis plus de trois ans, y compris en maternelle. Si le couple est séparé, la personne isolée devra établir qu’elle contribue effectivement à l’entretien et l’éducation des enfants.
b) Pour leur part, les conjoints de ressortissants étrangers qui ne satisfont pas aux conditions de regroupement familial, la circulaire impose une présence en France d’au moins cinq ans et 18 mois de vie commune. Pour le reste, elle renvoie sans autre précision aux conditions générales d’appréciation de la vie privée et familiale posées par l’article L. 313-11, 7° du code des étrangers.
c) Les jeunes majeurs qui ne peuvent pas se prévaloir du droit de séjour reconnu par l’article L. 313-11, 2° du code bénéficient également d’une régularisation s’ils établissent une présence sur le territoire d’au moins deux ans, un parcours scolaire « assidu et sérieux » et, s’ils sont à la charge de leur famille en France, des liens privés et familiaux stables et intenses. Sur ce dernier point, la régularité du séjour d’un de leurs parents « constituera un élément d’appréciation favorable ». S’il est fait droit à la demande de régularisation, le préfet délivrera, selon les cas, une carte de séjour « vie privée et familiale », une autorisation provisoire de séjour pour achever un cycle de scolarité ou une carte de séjour « étudiant ».
d) La circulaire détaille enfin un volumineux dispositif de régularisation à l’intention des travailleurs. Exceptionnellement, ce dispositif bénéficiera aux ressortissants algériens et tunisiens, alors même qu’ils relèvent d’un accord bilatéral.

Si elle ne subordonne pas son bénéfice au respect de la situation de l’emploi dans le département, la circulaire impose la production d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche d’une durée minimale de six mois. Trois catégories de travailleurs pourront prétendre à une régularisation : l'étranger justifiant d’au moins cinq ans de présence en France et de huit mois de travail sur les deux dernières années ou de trois ans de présence et deux ans de travail dont huit (consécutifs ou non) dans les douze derniers mois ; l’étranger présent depuis au moins cinq ans et exerçant une activité d’économie solidaire pour le compte d’un organisme agréé ; le travailleur intérimaire présent depuis au moins cinq ans  assurant une activité depuis au moins 24 mois équivalent à un niveau de salaire d’au moins 12 SMIC pour un minimum d’au moins 910 heures d’intérim (dont au moins 310 pour l’entreprise associée à la demande). Dans le dernier cas, la demande devra être appuyée par une offre de contrat à durée déterminée d’au moins douze mois et un engagement pour plus de huit mois de travail sur les douze prochains mois.

De manière dérogatoire, l’étranger qui établit une forte durée de présence en France (sept ans « par exemple ») et une activité supérieure à douze mois au cours des trois dernières années, pourra obtenir un récépissé de carte de séjour « salarié » pour rechercher un emploi et travailler. Ce titre précaire sera renouvelé une seule fois.

Les personnes concernées par ce dispositif pourront justifier de leur activité par tout mode de preuve : bulletins de salaire, virements mais également des chèques emploi service. En cas de régularisation, les autorisations de travail seront valables sur l’ensemble du territoire et non pas, comme cela était jusqu’alors la règle, dans un seul département.

En l’absence de dispositif d'amnistie fiscale, le volume de ces régularisation dépendra de l’attitude des employeurs. Ceux-ci devront en effet admettre qu’ils ont eu recours à un travailleur étranger dépourvu d’autorisation.

2. Les candidats à la régularisation devront justifier de la durée de leur séjour en France. Ce séjour devra être continu, même si une absence de courte durée ne peut pas faire obstacle à l’admission au séjour ».

Pour établir « un faisceau d’indices suffisamment fiable et probant », les intéressés devront produire, par principe, deux preuves certaines par année de présence en France émanant d’une administration. Cette preuve pourra également être apportée par des documents à « valeur probante réelle » (bulletin de salaire, relevé bancaire, certificat médical…) ou à « limitée » dès lors qu’ils sont appuyés par d’autres justificatifs.

Refus d'identification du candidat à l'asile

Code Lexis-Nexis 2013, p. 544 et 567

Le demandeur d'asile qui se soustrait volontairement au relevé de ses empreintes digitales lors de l'examen en préfecture de son admission au séjour n’établit pas, par son seul comportement, que les éléments fournis à l'appui de sa demande de protection sont manifestement infondés. En ordonnant à ses services de statuer par une décision de rejet lorsque ces circonstances sont réunies, le directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides méconnaît le caractère obligatoire de l'examen individuel et de l'audition préalable des demandeurs d'asile, y compris lorsque la procédure prioritaire est mise en oeuvre (CE, 3 oct. 2012, n° 354995, CIMADE).

Intérêt supérieur de l’enfant à bénéficier d’un document de circulation

Code Lexis-Nexis 2013, p. 229 et 1381

Saisi d'une demande de document de circulation au bénéfice d'un mineur qui n'appartient pas à l'une des catégories mentionnées par l'article L. 321-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le préfet doit s'assurer qu'un refus de délivrance ne méconnaît pas les stipulations de l'article 3-1 de la convention relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990 selon lesquelles « dans toutes les décisions qui concernent les enfants... l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ». L’administration ne peut pas simplement estimer que l’intérêt de l’enfant est de résider en France auprès du délégataire de l'autorité parentale et qu'il peut circuler librement dans l'espace de Schengen sans document de circulation. Elle doit également rechercher si l'intérêt de l'enfant n'est pas également de pouvoir se rendre dans son pays d'origine puis de rentrer en France sans être soumis à l’obligation de visa de long séjour comme l’autorise le document de circulation. Dans le cas d’un enfant confié par ses parents dès l'âge de quatre ans par acte de kafala à une personne qui vit en France, il est donc nécessaire de vérifier que l’intéressé peut conserver un lien avec ses parents et que ceux-ci ne sont pas dans l'impossibilité d'entreprendre eux-mêmes un déplacement en France pour le rencontrer. Si cette circonstance n’est pas vérifiée, le refus de délivrance du document de circulation ne contrevient pas à l’intérêt de l’enfant car il ne fait pas obstacle à ce que l’intéressé circule librement, si besoin dans l'espace Schengen pour y rencontrer ses parents (CE, 3 oct. 2012, n° 351906, M. Arnaud-Abdelilah A).

Illégalité du refus d’admission au séjour d’un candidat à l’asile

Code Lexis-Nexis 2012, Livres 2 et 7 et Annexe 2

L'exécution d'une ordonnance en référé enjoignant au préfet de procéder au réexamen d’une demande d'admission au séjour au titre de l'asile n'implique pas nécessairement que les autorités françaises soient tenues de prendre toute mesure pour assurer le réacheminement en France de l’intéressé. Il en est notamment ainsi si le réexamen de la demande d'admission au séjour ne nécessite pas une présentation en préfecture. Le réacheminement ne doit ici intervenir que dans l'hypothèse d'une nouvelle décision faisant droit à la demande d’admission au séjour (CE, 13 juin 2012, n° 357712, Min. Int.).

Contrôle des titres de séjour aux frontières terrestres

Code Litec, Livre 6 (partie législative) et Annexe 5

Tirant tardivement les conséquences d’une question préjudicielle qu’elle avait transmise à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 22 juin 2010, aff. C 188/10 et C 189/10), la Cour de cassation a pris acte que l’article 67 § 2 du Traité relatif au fonctionnement de l’Union européenne et les articles 20 et 21 du règlement n° 562/2006 du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières s’opposent à une législation nationale permettant de contrôler dans la zone frontalière de 20 kilomètres le titre de séjour de toute personne, indépendamment de son comportement et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public (Cf. C. étrangers, art. L. 611-1 et CPP, art. 78-2, al. 4 et 5). La loi doit encadrer cette compétence pour éviter que ces contrôles entraînent des effets équivalents à ceux qui existaient aux accords de Schengen. Pour cette raison, l’article L. 611 1, alinéa 1, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne satisfait pas aux exigences du droit européen dès lors qu’il n’est assorti d’aucune restriction de nature à éviter de tels effets (Cass. 1e civ., 6 juin 2012, M. X…, n° 10-25.233).

Annulation d’un visa délivré dans le cadre du droit de l’Union européenne

Code Litec 2012, Annexes 2 et 5

Si le droit de l'Union européenne régit les conditions de délivrance, d'annulation ou d'abrogation des visas, il ne contient pas de règles prévoyant des sanctions pénales en cas de violation de ces conditions. Tout au plus, le candidat au séjour est informé lors de sa demande de visa que toute fausse déclaration entraînera l'annulation de ce document et pourra entraîner des poursuites pénales. Il reste que la législation de l'Union oblige chaque État membre à prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives pour assurer un objectif communautaire. Pour cette raison, le droit de l'Union ne s'oppose pas à des poursuites pénales dirigées contre toute personne qui aide un ressortissant d'un État tiers à séjourner illégalement. Il impose même, de manière expresse, à l'État concerné d'engager de telles poursuites. Pour cette raison, les autorités locales peuvent sanctionner pénalement le titulaire d'un visa obtenu frauduleusement, alors même que ce document n’a pas été préalablement annulé (CJUE, 10 avr. 2012, aff. n° C-83/12).

Séjour en France des membres de la famille d’un réfugié soupçonnés de crime grave

Code Litec, p. 579, 627 et 1648

Les autorités consulaires doivent par principe délivrer au conjoint et aux enfants mineurs d'un réfugié statutaire les visas qu'ils sollicitent afin de mener une vie familiale normale, sauf à rapporter un motif d'ordre public. Tel est le cas si le demandeur a été impliqué dans des crimes graves contre les personnes « et dont la venue en France, eu égard aux principes qu'elle mettrait en cause ou au retentissement de leur présence sur le territoire national, serait de nature à porter atteinte à l'ordre public ». Sur ce fondement, un refus de visa peut être opposé à une personne qui, bien qu’acquittée par le Tribunal pénal international pour le Rwanda des crimes de génocide et de complicité de génocide, a cependant participé aux gouvernements du Rwanda de mars 1981 à juillet 1994, y compris pendant la durée des massacres sans jamais se désolidariser du pouvoir en place (CE réf., 3 févr. 2012, Min. Int., req. n° 353952).

Opposabilité d’un jugement étranger prononçant un divorce.

Code Litec 2012, p. 623

Sauf s’ils impliquent des actes d'exécution matérielle sur des biens ou de coercition sur des personnes, les jugements d’un tribunal étranger se rapportant à l'état et à la capacité des personnes produisent leurs effets en France indépendamment de toute déclaration d'exequatur. En conséquence, le juge administratif n’a pas à se prononcer sur l'opposabilité en France d'un jugement rendu en cette matière par un tribunal étranger, les parties pouvant tout au plus saisir le juge judiciaire pour trancher l'effet de plein droit de tels jugements. Pour sa part, l’administration doit tenir compte de tels jugements tant qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration d'inopposabilité. Elle doit toutefois s’abstenir de fonder sa décision sur des éléments issus d'un jugement étranger qui révélerait l'existence d'une fraude ou d'une situation contraire à la conception française de l'ordre public international. C’est ainsi qu’un refus de visa sollicité par le conjoint d’un ressortissant étranger peut être motivé par un jugement étranger prononçant la dissolution du mariage qui n’est pas entaché de fraude ou créant une situation contraire à la conception française de l'ordre public international (CE, 23 déc. 2011, M. Miloud Aridj, req. n° 328213, pour la convention franco-algérienne du 27 août 1964 relative à l'exequatur des décisions rendues en matière civile et commerciale et à l'extradition et égal. pour le départ forcé d’un étranger divorcé d’un ressortissant français,  CE, 24 nov. 2006, M. X, req. no 275527).

Dispense de rapporteur public

L’article 8 du décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 prévoit que le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public de prononcer des conclusions à l'audience sur les litiges relevant du contentieux de l’entrée, du séjour et de l’éloignement des étrangers, à l'exception des expulsions (CJA, art. R. 732-1-1, 4°).

Information des candidats à l’asile aux frontières

Code Litec 2012, p. 98

L’article 14 de la directive n° 2005/85 du 1er décembre 2005 impose aux États de veiller à ce que chaque entretien personnel d’un candidat à l’asile fasse l'objet d'un rapport écrit communiqué à l’intéressé. Ces dispositions inconditionnelles et suffisamment précises n’ont pas été transposées par le pouvoir réglementaire par l'article R. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui régit la procédure prioritaire d’asile aux frontières. Pour le Conseil d’État, l'intéressé doit avoir accès au rapport de son audition devant l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides afin de pouvoir former son recours, garantie que le décret n° 2011-1031 du 29 août 2011 qui a complété l’article R. 213-2 ne prévoit pas. Eu égard au bref délai de 48 heures dont dispose l'étranger se présentant à la frontière pour former son recours, ce rapport doit en principe lui être communiqué en même temps que la décision du ministre ou, pour le moins, dans un délai très bref après la notification de cette décision. L'absence de communication de ce rapport fait obstacle au déclenchement de ce délai de recours et à l'exécution du refus d'entrée au titre de l'asile. Elle est toutefois sans influence sur la légalité de cette décision (CE, 28 nov. 2011, req. n° 343248 Min. Int.).

Contrôle des refus d’entrée au titre de l’asile aux frontières

Code Litec 2012, p. 98

Contrôle des refus d’entrée au titre de l’asile aux frontières Saisi dans le cadre de l'article L. 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le ministre chargé de l'immigration peut rejeter une demande d'asile présentée aux frontières lorsque les déclarations et les documents produits sont incohérents, inconsistants, trop généraux et sont manifestement dépourvus de crédibilité. Dans un tel cas de figure, les menaces de persécutions alléguées sont réputées, de toute évidence, dénuées de fondement au regard de l'article 1er A de la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Le juge administratif doit ici se borner à un contrôle de l’évidence. Selon le Conseil d’État, il ne peut pas étendre son appréciation au bien fondé de l'argumentation développée par l’étranger pour vérifier que la demande de protection est manifestement insusceptible de se rattacher aux critères prévus par la Convention de Genève (CE, 28 nov. 2011, req. n° 343248 Min. Int.).

Liste des pays d'origine "sûrs"

Code Litec 2010, p. 506 et 2011, p. 515

Le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a modifié le 18 mars 2011 la liste de pays d'origine sûrs du 30 juin 2005 en ajoutant l'Albanie et le Kosovo (JO du 26 mars 2011. – Cf. C. étrangers, art. L. 722-1 et L. 741-4, 2°). Désormais, cette liste comprend désormais dix-neuf États (Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Madagascar, Mali, Macédoine, Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Turquie, Ukraine).

Refus de visa fondé sur une menace pour l'ordre public

Code Litec 2010, p. 565

Pour justifier un refus de visa, le ministre ne peut pas se borner à faire valoir que le motif d'ordre public retenu par l'administration est corroboré par une note blanche de la direction centrale du renseignement intérieur qui n’est pas jointe au dossier et dont la teneur n’est rapportée qu'en des termes très généraux. Dans ces circonstances, le juge administratif peut ordonner de produire dans le cadre d’un jugement avant-dire droit des éléments précis lui permettant de se prononcer sur le bien-fondé du motif d'ordre public. Cette exigence est renforcée par le fait que le refus de visa est opposé à un étranger père de onze enfants, ayant résidé en France de manière régulière depuis 1972 et dont l’arrêté d'expulsion a été mis à exécution onze ans après son édiction. Sauf à établir des motifs particulièrement avérés d’ordre public, ce refus porte une atteinte excessive à son droit au respect de sa vie privée et familiale (CE, 1er juin 2011, req. nº 337992, M. Larbi A).

Régime de circulation à Mayotte

Code Litec 2010, p. 45

Les articles L. 111-2 et L. 111-3 ne sont pas contraires à la liberté d'aller et venir et au principe d'égalité devant la loi au motif qu’ils soumettraient l'étranger résidant régulièrement à Mayotte et désirant entrer et séjourner en France métropolitaine à l'obtention d'un visa ou d'un titre délivré en application du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Saisi dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil d’État estime que le régime de l'entrée et du séjour des étrangers défini par l’ordonnance du 26 avril 2000 tend à prendre en compte une situation particulière tenant à l'éloignement et à l'insularité de cette collectivité et « à l'importance des flux migratoires dont elle est spécifiquement l'objet et aux contraintes d'ordre public qui en découlent ». Estimant que la question prioritaire de constitutionnalité n'est ni nouvelle ni sérieuse, il en conclut que l'État français est en « droit de définir des conditions d'admission des étrangers sur son territoire » et peut prévoir l'octroi d'un titre d'entrée ou de séjour spécifique à Mayotte qui ne dispense pas son titulaire de solliciter un titre d'entrée ou de séjour s’il veut accéder à la métropole. Ce faisant, il fait prévaloir le statut de territoire ultra-marin de Mayotte acté par l'ordonnance du 26 avril 2000 sur celui de département (CE, 4 avr. 2011, req. nº 345661, Mme Aminata A).

Refus de visa opposé au travailleur

Code Litec 2010, p. 163 et 1353

Les dispositions qui régissent la délivrance de la carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (Cf. C. étrangers, art. L. 311-7 et L. 313-10 et Arr. 12 sept. 2007) ne peuvent pas être invoquées pour contester un refus de visa (CE, 18 févr. 2011, req. nº 332233, M. Abdulah A). Cette impossibilité trouve sa limite lorsque est en cause le refus de délivrer un visa sollicité dans le cadre d'une demande de carte de séjour « compétences et talents » (C. étrangers, art. L. 315-1 suiv.). En effet, cette carte est délivrée ou refusée à l'étranger résidant hors de France par les autorités diplomatiques et consulaires en même temps qu'elles statuent sur la demande de visa (CE, 18 févr. 2011, req. nº 335348, M. Ronald John A : légalité du refus. - Cf. C. étrangers, art. R. 315-7).