Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Demande d’asile ne relevant de la France

L'admission d’un candidat à l’asile politique peut être refusée si l'examen de la demande relève de la compétence d'un autre Etat de l’Union européenne (C. étrangers, art. L. 741-4). Toutefois, cette clause ne fait pas obstacle au droit souverain de la France d'accorder l'asile à toute personne. Sur ce dernier fondement, il existe un doute sérieux sur la légalité du refus d’admission des personnes dont la demande ne relève pas de la France et de réadmettre les intéressés vers Chypre sans procéder à un examen des risques invoqués en cas de retour dans ce pays et évaluer la gravité des maltraitances. La véracité de celles-ci est attestée par deux rapports médicaux. Dans le cas présent, le juge des référés ne peut toutefois pas enjoindre au préfet de délivrer une autorisation provisoire de séjour en qualité de demandeur d'asile (Cf. C. étrangers, art. L. 742-1). Cette mesure aurait les mêmes effets que la mesure d'exécution que l'administration serait tenue de prendre à la suite de l'annulation par le juge du fond des décisions refusant l'admission des intéressés sur le territoire français. La suspension des décisions contestées implique seulement de procéder à un réexamen de la demande d'admission au séjour dont il a été saisi (CE réf., 18 avr. 2008, Min. Int., req. n° 306700).

Bilan annuel de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides

En 2007, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a enregistré 35 520 demandes de protection (- 9,7 % par rapport à 2006 contre - 33,6 % entre 2005 et 2006). Cette tendance a permis de poursuivre la baisse du nombre de dossiers en instance (8 248 au 31 décembre 2007 soit 2,8 mois d’activité pour une durée moyenne de traitement d’une demande de 105 jours contre 110 en 2006). Réserves faites de la Grèce (26 735, + 117,9 %) et surtout de la Suède qui examine désormais le plus de demandes de protection (36 207, + 48,9%), cette tendance est généralisée en Europe : - 0,7 % en Allemagne (30 303) ; - 0,6 % en Grande-Bretagne (26 351) ; - 11 % en Autriche (11 879) ; - 4,1 % en Belgique (11 115) ; - 32,7 % au Pays-Bas (9 731). Plusieurs indicateurs laissent présager une stabilisation, voire une augmentation des saisines : limitation de la baisse des premières demandes ; nette augmentation de la demande d’asile à la frontière ; reprise des flux parmi les principales nationalités (Russes, Arméniens, Bangladais, Congolais). Au final, en 2007, l’Office a admis sous sa protection 3 401 demandeurs, soit un taux d’accord en première instance de 11,6 % contre 7,8 % en 2006 (13,1 % pour les premières demandes et 5,3 % pour les réexamens). En incluant les décisions d’annulation de la Cour nationale du droit d’asile, le taux global d’admission est passé de 19,5 % en 2006 à 29,9 % en 2007. Au 31 décembre 2007, 130 926, dont 129 090 réfugiés statutaires et 1 836 bénéficiaires de la protection subsidiaire étaient placées sous la protection de l’Office.

Arrêté de réadmission

L'ordonnance du référé du 6 mars 2008 (Min. chargé de l’immigration, req. n° 313915) apporte plusieurs éclairages sur le contentieux des arrêtés de réadmission visant des candidats à l'asile:

1) En ne prévoyant pas un recours suspensif de plein droit dans l’hypothèse où l’arrêté de réadmission est contesté, l’article L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne contrevient pas à l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif au droit à un recours effectif (Cf. par analogie pour l’absence d’effet suspensif du recours contre le refus d'entrée opposé à un candidat à l'asile, CEDH, 26 avr. 2007, req. no 25389/05, Gebremedhin c/ France). Pour le Conseil d’État, la mesure de réadmission prise à l'égard d'un demandeur d'asile, si elle a pour objet de le faire prendre en charge par un autre État membre, ne peut être exécutée qu'après la présentation des observations de l'intéressé. Ce dernier peut par ailleurs avertir un conseil ou toute personne de son choix et saisir le juge des référés. Il reste que, ainsi que le cas d’espèce l’illustre, la mesure de suspension n’est pas acquise.
2) Le droit constitutionnel d'asile impose aux autorités françaises d'assurer le traitement d'une demande de protection, même lorsque le droit international ou communautaire lui permet de confier cet examen à un autre État comme c’est le cas du règlement communautaire n° 343/2003 du 18 février 2003 (Cf. C. étrangers, art. L. 741-4, 3°). Cette évocation doit intervenir dans l’hypothèse où un État n’est pas en mesure de garantir un droit de séjour provisoire à un demandeur d'asile, la possibilité de présenter un recours suspensif, et, une fois reconnue la qualité de réfugié, une protection effective pour éviter d’être éloigné vers un pays dans lequel sa vie ou sa liberté serait menacée (Cf. Conv. Genève 28 juill. 1951, art. 33). Statuant en référé, le Conseil d’État a jugé que ces conditions n’étaient pas réunies pour justifier l’examen par la France d’une demande d'asile présentée par un ressortissant tchétchène et relevant des autorités polonaises. Sans doute, par elle-même, l'entrée de la Pologne dans l'espace Schengen ne permet pas de préjuger du respect des garanties qui doivent être reconnues aux demandeurs d’asile. Toutefois, « en l’état de l’instruction », il a été jugé que les autorités polonaises paraissent en mesure d’assurer aux intéressés un droit au séjour provisoire, le temps nécessaire à l’examen de leur demande d’asile. Par ailleurs, le Conseil d’État a estimé qu’il n’était pas établi que le bénéficiaire d’une protection soit exposé en Pologne à risque de refoulement vers son pays d'origine, même via un pays tiers.
3) Institué par le règlement n° 2725/2000 du 11 décembre 2000, le fichier Eurodac permet à la France d'identifier les ressortissants d’État tiers qui ont déjà formulé une demande d’asile dans un autre État membre. Son accès n'est pas autorisé aux préfets. Il est réservé à une instance spécialisée de la direction centrale de la police aux frontières qui constitue l’interlocutrice unique du dispositif. Cette procédure, qui n'avait pas à être complétée par un texte pris en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, ne méconnaît aucune règle de confidentialité nécessaire à l'exercice du droit d'asile.

Notion de pays "sûr"

Le préfet peut refuser le séjour provisoire des demandeurs d’asile originaires d’un « pays d'origine sûr », leur dossier étant alors examiné selon une procédure prioritaire (C. étrangers, art. L. 741-4, 2°). L’article L. 722-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile habilite le conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides à fixer la liste des pays « sûrs ». Cette qualification est reconnue au pays qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’état de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (C. étrangers, art. L. 741-4). Dans sa décision du 16 mai 2006, le conseil d’administration de l’Office avait intégré dans la liste des pays d’origine sûrs l'Albanie, la Macédoine, Madagascar, le Niger et la Tanzanie. Le Conseil d’Etat a contrôlé la légalité interne de cette décision en portant une appréciation sur la situation politique de ces pays. Condamnant de manière spectaculaire la position de l’Office, il a estimé que, en dépit des progrès accomplis, l’Albanie et le Niger ne présentaient pas, eu égard notamment à l’instabilité du contexte politique et social propre à chacun de ces pays, les caractéristiques justifiant leur inscription sur la liste (CE, 13 févr. 2008, Association Forum des réfugiés, req. n° 295443).

Éloignement forcé des parents d’un enfant apatride

En raison des obligations qui pèsent sur les Etats signataires de la convention du 28 septembre 1954 en matière de protection des apatrides, d’intégration et de droit de séjour, un apatride ne peut faire l’objet d’une mesure d’éloignement que pour des motifs de sécurité nationale ou d'ordre public (cf. Conv., art. 31 et 32). Sous cette même réserve, son départ forcé ne peut davantage viser les parents d’un enfant reconnu apatride et vivant auprès d’eux. Il en est spécialement ainsi lorsque ce départ aurait pour effet soit de priver l'enfant du bénéfice des garanties attachées au statut d'apatride s'il accompagne ses parents, soit de porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie familiale de ces derniers si l'enfant demeure en France séparé de ses parents (cf. CEDH, art. 8). Pour ces raisons et compte tenu des effets de la protection conférée par le statut d’apatride, les parents d’un enfant d’apatride ne peuvent pas faire l’objet d’un arrêté de reconduite à la frontière (CE sect., 9 nov. 2007, Mme C., req. n° 261305).

Confidentialité des informations relatives au candidat à l’asile politique

En application de l’article L. 741-4, 4° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le préfet peut refuser l'admission au séjour d’un candidat à l’asile politique dont la demande présente un caractère « abusif ». L’intéressé peut toutefois saisir directement l'Office français de protection des réfugiés et apatrides qui statue alors dans le cadre de la procédure prioritaire (C. étrangers, art. L. 723-1). En refusant d'enregistrer une demande de réexamen directement déposée auprès de ses services et en obligeant l'intéressé à saisir préalablement le préfet, l’Office porte au droit d'asile du demandeur une atteinte grave et manifestement illégale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. En effet, une telle procédure ne garantit pas que les services préfectoraux n'auront pas connaissance d'informations confidentielles relatives au candidat à l’asile et accessibles aux seuls agents habilités à mettre en oeuvre le droit d'asile (CE réf., 28 sept. 2007, M. Rashid A, req. n° 299732).

Contrôle financier sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Abrogeant l'arrêté du 9 septembre 1997, l’arrêté du 11 septembre 2007 précise les modalités d'exercice du contrôle financier sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (JO du 29 sept. 2007. – Cf. C. étrangers, art. L. 721-1 suiv. et R. 721-1 suiv.). Dans le cadre de sa mission générale de surveillance de la gestion de l'établissement, un contrôleur financier est chargé de la prévention et de l'identification des risques financiers auxquels l'établissement est susceptible d'être confronté. Investi d’une voix consultative aux conseils d'administration, il suit la préparation du budget et son exécution. A cette fin, il a accès à tous documents d’ordre financier. Aux termes de l’article 5 de l’arrêté, il vise dans un délai de quinze jours, selon des seuils et des modalités qu'il fixe, les décisions modificatives d'urgence, les actes relatifs au recrutement, à la rémunération et à l'avancement du personnel, les contrats, les prêts et les subventions. En cas de refus de visa, il doit faire connaître par écrit les raisons de sa décision et en informer le ministre chargé du budget. L'ordonnateur ne peut alors passer outre que sur autorisation du ministre. Le contrôleur donne par ailleurs un avis préalable en matière d’acquisitions et d’aliénations immobilières.

Effectivité de la procédure de réexamen de la demande de protection

Le départ forcé d'un candidat à l'asile politique débouté de sa demande met en cause l'article 3 de la Convention lorsqu'il existe des motifs sérieux et avérés de croire que l'intéressé court un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants dans le pays de destination (Cf. Cour EDH, 7 juill. 1989, Soering c/ Royaume-Uni, série A n° 161, pp. 35-36). Pour prévenir une telle violation, l’intéressé doit bénéficier d’un examen circonstancié de sa situation. Cette exigence est satisfaite par le droit français, nonobstant le fait que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides statue prioritairement sur les demandes émanant de personnes dépourvues de titre de séjour et qu’il se prononce dans un délai de 96 heures lorsque le réexamen d’une situation est sollicitée par un étranger placé en rétention administrative (C. étrangers, art. L. 723-1 et art. R. 723-3). Pour la Cour européenne des droits de l’homme, cette procédure ne permet pas de conclure à l'ineffectivité de l'examen mené par l’Office. Elle relève sur ce point que le requérant a bénéficié d'un premier examen complet de sa situation. Dès lors, elle estime que la demande de réexamen, bien que déposée deux années plus tard, pouvait être soumise à une procédure accélérée fondée simplement sur l’analyse de nouveaux motifs propres à modifier la première décision de rejet. S'agissant du risque de traitements inhumains ou dégradants, la Cour observe fort laconiquement que le requérant ne démontre pas l'existence d'une situation générale de violence en Afghanistan. Elle concède sans doute la réalité de troubles mais considère qu'une telle situation n'est pas, à elle seule et en l’absence d’une menace individualisée pour la vie ou la liberté du requérant, de nature à entraîner une violation de l'article 3 de la Convention en cas départ forcé (Cour EDH, 20 sept. 2007, Sultani c/ France, req. n° 45223/05).

Effectivité de la procédure de réexamen de la demande de protection

Le départ forcé d'un candidat à l'asile politique débouté de sa demande met en cause l'article 3 de la Convention lorsqu'il existe des motifs sérieux et avérés de croire que l'intéressé court un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants dans le pays de destination (Cf. Cour EDH, 7 juill. 1989, Soering c/ Royaume-Uni, série A n° 161, pp. 35-36). Pour prévenir une telle violation, l’intéressé doit bénéficier d’un examen circonstancié de sa situation. Cette exigence est satisfaite par le droit français, nonobstant le fait que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides statue prioritairement sur les demandes émanant de personnes dépourvues de titre de séjour et qu’il se prononce dans un délai de 96 heures lorsque le réexamen d’une situation est sollicitée par un étranger placé en rétention administrative (C. étrangers, art. L. 723-1 et art. R. 723-3). Pour la Cour européenne des droits de l’homme, cette procédure ne permet pas de conclure à l'ineffectivité de l'examen mené par l’Office. Elle relève sur ce point que le requérant a bénéficié d'un premier examen complet de sa situation. Dès lors, elle estime que la demande de réexamen, bien que déposée deux années plus tard, pouvait être soumise à une procédure accélérée fondée simplement sur l’analyse de nouveaux motifs propres à modifier la première décision de rejet. S'agissant du risque de traitements inhumains ou dégradants, la Cour observe fort laconiquement que le requérant ne démontre pas l'existence d'une situation générale de violence en Afghanistan. Elle concède sans doute la réalité de troubles mais considère qu'une telle situation n'est pas, à elle seule et en l’absence d’une menace individualisée pour la vie ou la liberté du requérant, de nature à entraîner une violation de l'article 3 de la Convention en cas départ forcé (Cour EDH, 20 sept. 2007, Sultani c/ France, req. n° 45223/05).

Effectivité du recours ouvert au candidat à l'asile politique débouté

L'article 35 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales impose aux requérants d’épuiser les voies de recours internes préalablement à toute action devant la Cour européenne des droits de l’homme. Les recours internes doivent toutefois exister avec un degré suffisant de certitude, l’article 35 § 1 n'imposant pas d'user de recours internes " inadéquats " ou " ineffectifs ". Il en est ainsi lorsqu'un étranger ne bénéficie pas d’un recours suspensif alors qu’il est menacé par une mesure d’éloignement forcé vers un pays où il risque d’être exposé à un traitement contraire à l'article 3 de la Convention. Cette exigence se déduit de la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé (Cf. Cour EDH, 11 juill. 2000, Jabari c/ Turquie : Rec. CEDH 2000-VIII, § 50 et 5 févr. 2002, req. no 51564/99, Conka c/ Belgique). Pour cette raison, le recours dirigé contre un refus de séjour opposé à un candidat à l’asile politique débouté de sa demande n’est pas" efficace " car il est dépourvu d'effet suspensif. Il n’est donc pas tenu d'épuiser les voies de recours internes avant de saisir la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH, 20 sept. 2007, Sultani c/ France, req. n° 45223/05).

Centres d'accueil pour demandeurs d'asile

Le décret n° 2007-1300 du 31 août 2007 précise le cadre des conventions conclues entre les centres d'accueil pour demandeurs d'asile et l'Etat et les relations avec les usagers (Cf. C. act. soc. et fam., art. L. 348-4 et D. 311 suiv.). La convention doit préciser la nature et les conditions de mise en œuvre des missions assurées par le centre d'accueil pour demandeurs d'asile. Elle mentionne obligatoirement plusieurs données (capacités d'accueil de l'établissement ; modalités d'admission ; conditions et durées de séjour; activité de l'établissement; échanges d'informations entre le gestionnaire de l'établissement et les services de l'Etat ; modalités de financement; durée d'application de la convention; condition de renouvellement ou de résiliation).

Retour d'un candidat à l'asile politique dans son pays d’origine

Tant les stipulations de l’article 1er, A, 2 de la convention de Genève que les dispositions de l’article 2 de la directive n° 2004/83 du 29 avril 2004 impliquent que tout demandeur d’asile sollicitant leur application se trouve nécessairement en dehors de son pays d’origine. Le retour même involontaire dans son pays d’origine d’un candidat à l’asile politique qui n’a pas entendu renoncer à sa demande de protection a pour conséquence d’interrompre provisoirement l’instruction de son affaire. Le recours est, dans ces conditions, temporairement sans objet (CRR, sect. réunies, 1er juin 2007, M. Ferdi Aydin, req. n° 573524).

Confidentialité des éléments d’information relatifs à un candidat à l’asile

La confidentialité des éléments d’information relatifs à la personne sollicitant l’asile en France constitue une garantie essentielle du droit d’asile. L’obligation pour les autorités françaises d’assurer le respect de cette garantie résulte également des dispositions relatives à l’inviolabilité des documents détenus par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. La méconnaissance de cette obligation peut avoir pour conséquence l’aggravation des craintes exprimées par le demandeur. Elle peut même créer, à elle seule, les conditions d’une exposition à des persécutions. En prenant l’initiative de communiquer au consulat à fin d’authentification un avis de recherche rapporté par un candidat à l’asile politique et en obtenant une réponse écrite qualifiant de faux ce document, les services de la préfecture mettent en cause ce principe de confidentialité. Cet élément constitue un élément nouveau, établi et pertinent qui peut justifier le réexamen d’une demande de protection. La commission des recours a toutefois estimé que le mandat d’arrêt produit ne présentait pas de garanties suffisantes d’authenticité, concluant dès lors que la violation de la garantie de confidentialité n’avait pas d’incidence sur l’appréciation des craintes de persécution. Elle a par ailleurs estimé qu’en raison de la situation politique actuelle de la Mauritanie et de la transition démocratique dont l’élection présidentielle des 11 et 25 mars 2007 a constitué l’aboutissement, la connaissance acquise par les autorités mauritaniennes de l’existence de la demande d’asile et de certains des éléments présentés à l’appui de celle-ci était insuffisant pour justifier de craintes actuelles et personnelles ou de menaces graves en cas de retour dans le pays d’origine (CRR sect. réunies, 1er juin 2007, M. Sall Oumar Bocar, req. n° 561440).

Elément justifiant le réexamen d’une demande de protection

Selon une jurisprudence constante, un recours dirigé contre une décision de rejet de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides n’est recevable que si l’intéressé invoque des éléments intervenus postérieurement à la précédente décision de la Commission ou dont il n’a pu avoir connaissance que postérieurement à cette décision. Il appartient alors à la Commission d'examiner si ces moyens sont établis et pertinents et, dans l’affirmative, de se prononcer au vu de l'ensemble des éléments de la nouvelle demande, y compris ceux que la Commission a déjà examinés. Selon cette appréciation, un nouvel avis de recherche visant le candidat à l’asile ne constitue pas un élément nouveau mais un élément de preuve supplémentaire à l’appui des recherches précédemment invoquées devant la Commission. En revanche, l’arrestation d’un frère et la connaissance des autorités du pays d’origine de l’existence de sa demande d’asile et du mandat d’arrêt s’analyse comme des éléments nouveaux (CRR sect. réunies, 1er juin 2007, M. Sall Oumar Bocar, req. n° 561440).

Détermination de l’Etat responsable du traitement d’une demande d’asile

L'admission en France d'un candidat à l'asile peut être refusée si l'examen de sa demande relève d'un autre Etat membre de l'Union européenne en application du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 (C. étrangers, art. L. 741-4, 1°). Son article 9-2 prévoit notamment que si l’intéressé est titulaire d'un visa en cours de validité, l'Etat qui l’a délivré est responsable du traitement de la demande d'asile. Le juge des référés a estimé que s'il incombe aux autorités françaises de prendre en considération les particularités de chaque situation et l'intensité des liens avec la France, l'application de l'article 9-2 ne constitue pas, par principe, une illégalité “ grave ” et “ manifeste ” (CE réf., 13 juin 2007, M. Abdelnour A, req. n° 306126). Une méconnaissance “ manifeste ” de l'article 8 du règlement qui prévoit un regroupement des demandes formulées par un couple, des enfants mineurs et des ascendants a également été écartée au bénéfice de deux frères dont l’un avait déposé une demande d’asile en France (Cf. CE réf., 2 mars 2007, Min. Int., req. n° 302034). Le juge des référés a enfin refusé de faire application de l'article 15 du règlement qui prévoit une clause de rapprochement des membres d'une même famille pour des raisons humanitaires fondées, notamment, sur des motifs familiaux ou culturels. Dans une lecture particulièrement restrictive de cette clause, il a été estimé que l’intéressé pouvait engager une procédure en Italie dans des conditions qui offrent toute garantie quant au respect des exigences inhérentes à la protection du droit d'asile. Dès lors, les autorités françaises n'ont pas commis d'illégalité “ grave ” et “ manifeste ” au regard du droit fondamental d'asile et du droit au respect de la vie privée et familiale. Seule concession, il est vrai dépourvue de contrainte pour l’administration, il a été relevé qu'il appartiendra aux autorités françaises, lorsque les autorités italiennes auront statué sur la demande d'asile, de se prononcer, eu égard à ses liens personnels et familiaux avec la France, sur la délivrance à l'intéressé des documents nécessaires à son entrée et à son séjour.