Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Conditions d'accueil des candidats à l'asile politique

Code Litec 2010, p. 1568

La directive nº 2003/9 du 27 janvier 2003 impose aux Etats membres de prévoir des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d’asile. Celles-ci sont, pour l’essentiel, mises en œuvre par les articles L. 348-1 et suivants et R. 348-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Pour respecter les objectifs de la directive, l’administration doit, dans le délai de quinze jours prescrit à l'article R. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, mettre le demandeur d'asile en possession d'une autorisation provisoire de séjour et lui assurer, selon ses besoins et ses ressources, des conditions d'accueil comprenant le logement, la nourriture et l'habillement en nature ou/et sous forme d'allocations. Lorsqu'une première évaluation des besoins spécifiques du demandeur est requise ou lorsque les capacités de logement sont temporairement épuisées, elle peut recourir à des modalités différentes de celles qui sont normalement prévues. Cette phase transitoire doit être « aussi courte que possible » et couvrir les besoins fondamentaux du demandeur. À défaut, le juge des libertés peut enjoindre à l’administration de garantir des conditions matérielles d'accueil décentes, compte tenu notamment de l’âge de l’intéressé, de son état de santé ou de sa situation de famille (CE réf., 13 août 2010, req. nº 342330, Min. immigration).

Liste des pays d'origine sûrs

Code Litec 2010, p. 514

Depuis la réforme législative du 10 décembre 2003, le préfet peut refuser d’admettre au séjour des personnes originaires d'un pays où elles sont réputées n’être exposées à aucun risque de persécution (C. étrangers, art. L. 741-4, 2º). Une brève indication statistique éclaire les enjeux de cette présomption de non-persécution dont le périmètre a été examinée le 23 juillet 2010 par le Conseil d’État (CE, 23 juill. 2010, req. nº 336034, Amnesty international section française). En 2008, 3 239 demandes de protection émanaient de ressortissants en provenance des pays d'origine « sûrs » (9,5 % de la demande globale contre 5 % en 2007). Plusieurs critiques ont accompagné la mise en place de cette clause. L’une d’entre-elles renvoie à la régulation des flux de demandes de protection qu’elle induit, au risque d’entraîner une pré-sélection des candidats sur le seul critère de leur nationalité. Pour éviter cette dérive, le législateur a simplement posé une présomption simple de non-persécution qui contraint le préfet, avant de refuser une autorisation provisoire de séjour, à procéder à une appréciation individuelle de chaque situation (CE, 2 mai 2006, req. nº 292910, Mme Amiraleva). Une autre critique vise la procédure applicable dans une telle hypothèse qui ne remplit pas toutes les garanties reconnues aux ressortissants d’un pays qui n’est pas réputé « sûr ». C’est ainsi que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) doit statuer en urgence selon une procédure simplifiée qui s’accompagne, en pratique, rarement d’un entretien individuel (C. étrangers, art. L. 723-1). Ultime trait singulier, le recours introduit devant la Cour nationale du droit d'asile n'est pas suspensif. Sans doute, l’Office, qui doit procéder lui aussi à un examen de chaque dossier, n’est pas lié par une liste de pays « sûrs ». Dans le même temps, ce dernier est lui même chargé d'établir cette liste…

On comprendra dès lors les enjeux d’une telle liste que l’OFPRA s’est résolu à rédiger le 30 juin 2005 (JO nº 153, 2 juill. 2005. - C. étrangers, art. L. 722-1). Cette liste a ultérieurement été complétée par deux décisions des 16 mai 2006 et 20 novembre 2009. La liste comprenait alors 17 États (Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Madagascar, Mali, Macédoine, Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Turquie, Ukraine). À ces pays, s’ajoutent l’ensemble des États de l’Union européenne (CE, 30 déc. 2009, req. nº 305226, Office français de protection des réfugiés et apatrides). En 2008, le Conseil d'État a accepté de contrôler la légalité interne de la liste. Il avait estimé qu’« en dépit des progrès accomplis », l'Albanie et le Niger ne présentaient pas, « eu égard notamment à l'instabilité du contexte politique et social propre à chacun de ces pays », les caractéristiques justifiant leur inscription sur la liste (CE, 13 févr. 2008, req. nº 295443, Assoc. Forum des réfugiés). Dans le même temps, le principe d’une telle liste avait été jugé conforme à l'article 3 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 qui impose aux États d'appliquer la Convention « sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine ».

Une nouvelle modification de la liste est intervenue le 20 novembre 2009. Se prononçant sur sa légalité le 23 juillet 2010, le Conseil d’État a porté un nouveau regard sur le choix d’exclure ou de sélectionner certains pays (sur le refus d’en suspendre l’exécution, CE réf., 26 févr. 2010, req. nº 336035, Amnesty international et autres). Le Conseil d’État a tout d’abord validé le maintien sur la liste de huit États dont la capacité à assurer une protection à leurs ressortissants avait été contestée de manière circonstanciée par plusieurs associations humanitaires. Elles avaient notamment pointé une contradiction à inscrire la Bosnie-Herzégovine et le Sénégal alors que, dans le même temps, l’OFPRA et la CNDA accordent à des ressortissants de ces deux pays le statut de réfugié ou la protection subsidiaire. Selon le rapport annuel de l’Office diffusé en 2010 (p. 59), 108 Sénégalais et 30 Bosniaques ont ainsi bénéficié d’une protection en 2009. Le Conseil d’État a réfuté la pertinence de cet indicateur statistique jugé non pertinent pour apprécier, à lui seul, le niveau de sécurité dans un pays. Comment pourtant un pays pourrait-il être réputé « sûr » alors que, dans le même temps, des situations de persécution sont reconnues par l’OFPRA lui même ? Un autre argument ne manquait pas de pertinence. Il reposait sur le constat que le Bénin, le Ghana, l'Inde, la Mongolie et la Tanzanie où la peine de mort n’a pas été abolie étaient mentionnés dans la liste. Or, le risque d’être exposé dans son pays à la peine capitale constitue précisément un motif de protection subsidiaire (C. étrangers, art. L. 712-1). Ce point a été éludé par le Conseil d’État au même titre que l’argument tiré du nombre d'affaires visant la Bosnie-Herzégovine devant la Cour européenne des droits de l'homme n’a pas été analysé. Il est vrai que ce pays n’a été condamné qu’à trois reprises en 2008… contre 34 pour la France. L’existence d’un rapport très critique du comité des droits de l'homme du Conseil de l'Europe n’a pas non plus été jugé pertinent pour dénoncer l’inclusion de la Macédoine dans la liste des pays d’origine sûr.

La décision du 20 novembre 2009 n’a pas intégralement été validée, le Conseil d’État ayant contesté l’ajout de quatre pays à la liste de 2005. En premier lieu, il s’est appuyé sur la fréquence des pratiques d'excision pour annuler l’inscription du Mali (sur le constat que la pratique de l’excision n’est pas réprimée par le code pénal malien, CNDA, sect. réunies, 12 mars 2009, req. nº 639908, Mlle K). L’exclusion du Mali ne concernera pas les demandes présentées par des ressortissants masculins de ce pays. Le Conseil d’État a par ailleurs dénoncé l’inscription de Madagascar dans la liste compte tenu de la grande instabilité qui règne localement depuis 2009 et des violences et persécutions dont sont victimes les opposants au pouvoir. Le choix de l’OFPRA de conférer à Madagascar le label de pays « sûr » était particulièrement déroutant. L’ajout dans la liste de l’Arménie et de la Turquie a enfin été contesté en raison des violences infligées respectivement aux opposants au pouvoir arménien et aux ressortissants turcs d'origine kurde. Les limitations à la liberté d'expression en vigueur en Turquie ont également été pointées dans un contexte de condamnations de ce pays par la Cour européenne des droits de l’homme sur ce fondement (V. en dernier lieu Cour EDH, 14 sept. 2010, Dink c/ Turquie, req. nº 2668/07).

 

Protection reconnue aux Palestiniens

Code Litec 2010, p. 1551

 Une personne d'origine palestinienne résidant en dehors de la zone où l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) exerce son activité ne peut plus bénéficier de l'assistance ou de la protection de cet organisme. Pour cette raison, il ne peut donc pas se voir opposer la clause d'exclusion prévue par le premier alinéa du D de l'article 1^er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 qui vise les bénéficiaires d'une protection ou d'une assistance d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. Dans le même temps, l’intéressé ne peut pas se prévaloir de la clause d'inclusion automatique prévue par le second alinéa du D de l'article 1^er de la convention de Genève. Cette clause ne permet aux personnes enregistrées auprès de l'UNRWA de bénéficier de plein droit du régime de la convention de Genève que si cet organisme cesse toute activité et si aucune résolution n'a été adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies pour régler définitivement le sort des populations palestinienne. Dans ces conditions, pour être reconnu comme réfugié, il doit établir des raisons sérieuses de craindre d'être persécuté pour l'un des motifs énoncés au 2 du A de l'article 1^er de la convention de Genève (CE, 23 juill. 2010, req. n° 318356, Office français de protection des réfugiés et apatrides).

Immunité pénale des personnes œuvrant auprès des étrangers en situation irrégulière

Code Litec 2010, p. 428

Reprenant les termes d’une circulaire du garde des sceaux, la circulaire du 23 juillet 2009 du ministre de l’immigration a délimité le périmètre de l'immunité pénale reconnue aux personnes apportant une assistance aux étrangers en situation irrégulière (Cf. C. étrangers, art. L. 622-4). Le Conseil d’Etat n’a pas estimé que la circulaire méconnaissait le champ de la loi en limitant le champ d'application de cette immunité aux associations qui travaillent dans le domaine des étrangers et qui leur fournissent un certain type de prestations. En effet, la loi s'applique à toute personne physique ou morale lorsque l'acte est nécessaire à la sauvegarde de la vie ou de l'intégrité physique de l'étranger. Il a par ailleurs été observé que la circulaire se bornant à décrire le cadre législatif prévu par le code des étrangers, l’absence de référence à l'« état de nécessité » prévu par l'article 122-7 du code pénal n’impliquait pas que cette cause d’exonération puisse être tenue en échec (CE, 19 juill. 2010, req. nº 334878, GISTI).

Liste des pays d'origine sûrs

Code Litec 2010, p. 514

Le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a modifié le 20 novembre 2009 la liste des pays d'origine sûrs des candidats à une forme de protection établie le 30 juin 2005 (Cf. C. étrangers, art. L. 722-1 et L. 741-4, 2º). Le Conseil d’Etat a contrôlé la légalité interne de cette décision (V. sur le principe d’un contrôle, CE, 13 févr. 2008, req. nº 295443, Assoc. Forum des réfugiés). Il a tout d’abord rejeté plusieurs griefs. Il a ainsi été relevé que l’Office n’était pas tenu d’écarter de la liste des pays d'origine sûrs la Bosnie-Herzégovine et le Sénégal au seul motif que le taux d'octroi de la qualité de réfugié à leurs ressortissants est élevé. De même, le Bénin, le Ghana, l'Inde, la Mongolie et la Tanzanie pouvaient être mentionnés dans la liste alors même que ces pays n’ont pas aboli la peine de mort. Selon une logique voisine, le nombre d'affaires concernant la Bosnie-Herzégovine pendantes devant la Cour européenne des droits de l'homme n’a pas été analysé comme un élément de nature à démontrer que les ressortissants de ce pays seraient généralement soumis à des persécutions ou à des traitements inhumains et dégradants. Il en va de même des ressortissants macédoniens en dépit d’un rapport très critique du comité des droits de l'homme du Conseil de l'Europe.

En revanche, le Conseil d’Etat s’est appuyé sur la fréquence des pratiques d'excision pour annuler l’inscription du Mali sur la liste des pays d'origine sûr. Cette réserve ne concerne pas les demandes présentées par des ressortissants masculins de cet Etat. Le Conseil a également dénoncé l’inscription de Madagascar compte tenu de la grande instabilité politique qui règne localement depuis 2009 et des violences et persécutions dont sont victimes les opposants au pouvoir. L’ajout dans la liste de l’Arménie et de la Turquie a enfin été contesté en raison des violences infligées aux opposants au pouvoir arménien et aux ressortissants turcs d'origine kurde. Les limitations à la liberté d'expression en vigueur en Turquie ont également été pointées (CE, 23 juill. 2010, req. nº 336034, Amnesty international section française).

Contrôle d'identité dans la bande frontalière

L'article 67, § 2 du traité de l’Union européenne et les articles 20 et 21 du règlement n° 562/2006 du 15 mars 2006 relatif au code frontières Schengen s'opposent à une législation nationale conférant aux autorités locales la compétence de contrôler dans la zone frontalière de 20 kilomètres avec les États parties à la convention d'application de l'accord de Schengen l'identité de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et de circonstances particulières établissant un risque d'atteinte à l'ordre public, en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et des documents prévues par la loi. La législation locale doit encadrer cette compétence qui ne doit pas entraîner « un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières. » Or, tel est précisément le cas des contrôles exercés dans le cadre de l’article 78-2 alinéa 4 du code de procédure pénale. Dans l’attente d’une modification de la loi française, les contrôles d’identité diligentés dans le cadre de cette compétence pourront donc être contestés au regard du droit communautaire (CJCE, 22 juin 2010, Melki, Abdeli, aff. C-188/10, C-189/10).

Code Litec 2010, p. 195

ERRATUM dans le code Litec 2010, p. 195: l'article L. 314-9, 2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile tel qu'il est reproduit comprend une erreur et doit être ainsi lu: "2° A l'étranger qui est père ou mère d'un enfant français résidant en France et titulaire depuis au moins TROIS ANNEES de la carte de séjour temporaire...". Le commentaire sous cet alinéa est en revanche exact.

Attribution de la carte du combattant

Le troisième alinéa de l'article L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre réserve la qualité de combattant et l'attribution de la carte du combattant aux « membres des forces supplétives françaises possédant la nationalité française à la date de la présentation de leur demande ou domiciliés en France à la même date » et aux militaires qui ont combattu en Algérie, en Tunisie et au Maroc. Le législateur ne peut pas établir, au regard de l'objet de la loi et pour cette attribution, une différence de traitement selon la nationalité ou le domicile entre les membres de forces supplétives. Pour cette raison, le troisième alinéa de l'article 253 bis du code a été jugé contraire au principe d'égalité qui impose au législateur, lorsqu’il méconnaît ce principe, de rapporter une différence de traitement en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit (Cons. const. déc. n° 2010-18 QPC, 23 juill. 2010, M. Lahcène A., consid. 4).