Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Information des candidats à l’asile aux frontières

Code Litec 2012, p. 98

L’article 14 de la directive n° 2005/85 du 1er décembre 2005 impose aux États de veiller à ce que chaque entretien personnel d’un candidat à l’asile fasse l'objet d'un rapport écrit communiqué à l’intéressé. Ces dispositions inconditionnelles et suffisamment précises n’ont pas été transposées par le pouvoir réglementaire par l'article R. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui régit la procédure prioritaire d’asile aux frontières. Pour le Conseil d’État, l'intéressé doit avoir accès au rapport de son audition devant l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides afin de pouvoir former son recours, garantie que le décret n° 2011-1031 du 29 août 2011 qui a complété l’article R. 213-2 ne prévoit pas. Eu égard au bref délai de 48 heures dont dispose l'étranger se présentant à la frontière pour former son recours, ce rapport doit en principe lui être communiqué en même temps que la décision du ministre ou, pour le moins, dans un délai très bref après la notification de cette décision. L'absence de communication de ce rapport fait obstacle au déclenchement de ce délai de recours et à l'exécution du refus d'entrée au titre de l'asile. Elle est toutefois sans influence sur la légalité de cette décision (CE, 28 nov. 2011, req. n° 343248 Min. Int.).

Contrôle des refus d’entrée au titre de l’asile aux frontières

Code Litec 2012, p. 98

Contrôle des refus d’entrée au titre de l’asile aux frontières Saisi dans le cadre de l'article L. 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le ministre chargé de l'immigration peut rejeter une demande d'asile présentée aux frontières lorsque les déclarations et les documents produits sont incohérents, inconsistants, trop généraux et sont manifestement dépourvus de crédibilité. Dans un tel cas de figure, les menaces de persécutions alléguées sont réputées, de toute évidence, dénuées de fondement au regard de l'article 1er A de la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Le juge administratif doit ici se borner à un contrôle de l’évidence. Selon le Conseil d’État, il ne peut pas étendre son appréciation au bien fondé de l'argumentation développée par l’étranger pour vérifier que la demande de protection est manifestement insusceptible de se rattacher aux critères prévus par la Convention de Genève (CE, 28 nov. 2011, req. n° 343248 Min. Int.).

Audience à proximité immédiate d'un lieu de rétention

Code Litec 2012, p. 413

La tenue d'une audience dans une salle à proximité immédiate d'un lieu de rétention n'est, par principe, pas contraire à l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Cette exigence est satisfaite si les salles d'audience dépendant du ministère de la justice sont prévues en dehors des centres de rétention eux-mêmes, qu’il existe une entrée publique autonome située avant l'entrée dans les centres et que ces salles ne sont pas reliées aux bâtiments composant les centres. Ces conditions permettent au juge de statuer publiquement, dans le respect de l'indépendance des magistrats et de la liberté des parties (CE, 18 nov. 2011, Association Avocats pour la défense du droit des étrangers, req. n° 335532. - sur l’impossibilité constitutionnelle d’autoriser la tenue d'audience dans une salle d'audience située au sein, et non plus seulement à proximité, du centre de rétention, Cons. const., déc. 10 mars 2011, no 2011-625 DC, Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, consid. 66). La même analyse a été retenue par la Cour de cassation qui concède que si la salle d'audience du juge appelé à statuer sur la rétention peut se trouver à proximité immédiate du centre de rétention, cette salle ne peut pas être aménagée dans l'enceinte même d'un centre. La présence d’une entrée réservée au public est alors sans incidence. Le droit d'être jugé publiquement par un tribunal impartial et indépendant impose en effet que la localisation et le fonctionnement d'une salle d'audience délocalisée du palais de justice garantissent l'impartialité et l'indépendance du juge ou, « à tout le moins », donnent l'apparence d'une justice impartiale et indépendante (Cass. civ. 1, 12 oct. 2011, req. n° 10-24205).

Création d'un centre de rétention administrative

Code Litec 2012, p. 772

L’administration peut créer deux centres de rétention administrative certes « accolés mais autonomes » d’une capacité maximale de 120 personnes pour chaque structure, disposant d'une entrée unique et séparés l'un de l'autre par une clôture. Pour le Conseil d’État, cette décision n’est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en dépit de la mutualisation de certains services (salle de repos des personnels, parkings) qui est réputée ne pas mettre en cause l'autonomie de chaque centre (CE, 18 nov. 2011, Association Avocats pour la défense du droit des étrangers, req. n° 335532). Elle ne contrevient donc pas à l'article R. 553-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile qui limite la capacité d’accueil des centres à 140 places. De même, alors que ces centres sont situés dans des zones de forte exposition aux nuisances sonores, le Conseil relève que les étrangers y seront placés de manière temporaire de la rétention et que l'isolation acoustique des bâtiments compensera ces désagréments…

Garde à vue et directive "retour"

Code Litec 2012, p.430

La grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne était invitée à constater que la peine d’emprisonnement prévue à l’article L. 621-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile était incompatible avec la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 (CJUE gr. ch., 6 déc. 2011, aff. C‑329/11, Achughbabian c/ Préfet du Val-de-Marne). Une telle incompatibilité se serait opposée à la possibilité de prononcer la garde-à-vue d’un étranger soupçonnée d’un délit de séjour irrégulier dès lors que ce placement n’était plus justifié par la perspective de sanctionner pénalement le délit de séjour irrégulier. L’arrêt était d’autant plus attendu qu’il prolongeait l’arrêt El Dridi intervenu alors que la directive « retour » n’avait pas encore été transposée (CJUE, 28 avr. 2011, El Dridi, aff. C‑61/11).
Une première lecture de l’arrêt relativise les effets de cette directive. Il est rappelé que celle-ci se borne à définir un cadre d’exécution des mesures de départ forcé des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et n’ambitionne pas d’harmoniser dans leur intégralité les règles nationales relatives au séjour des étrangers (§ 28). Pour cette raison, elle ne s’oppose pas à une législation pénale qui qualifie le séjour irrégulier de délit et prévoit des sanctions pour dissuader et réprimer la commission d’une telle infraction. La directive ne s’oppose pas non plus à une « arrestation initiale » en vue de la détermination du caractère régulier ou non du séjour. La vérification d’identité de quatre heures et la garde-à-vue entrent dans ce périmètre (§ 30). Il serait même porté atteinte à l’objectif de la directive qui vise à assurer l’éloignement de personnes en séjour irrégulier si les États ne pouvaient pas éviter qu’une personne soupçonnée de séjour irrégulier s’enfuie avant même que sa situation n’ait pu être clarifiée (§ 29). Certes, un étranger ne peut pas être sanctionné pénalement au seul motif qu’il est en situation irrégulière, les États devant d’abord chercher à l’éloigner par la voie administrative. Mais une sanction pénale reste possible en cas de récidive. De même, la commission de plusieurs infractions peut justifier des poursuites pour un séjour irrégulier, l’intéressé n’entrant alors pas dans le champ d’application de la directive « retour ». En contrôlant sur la voie publique un étranger qui n’est pas en mesure d’établir la régularité de son séjour, les autorités sont fondées à le placer en garde-à-vue pour établir si l’article L. 621-1 du code peut être mis en oeuvre pour l’une de ces raisons. On concèdera la fragilité d’une telle conclusion qui offre à l’administration, dans le même temps, la possibilité de préparer le placement en rétention. Cette perspective constitue, on le sait, l’issue statistiquement inéluctable. En 2009, 297 sanctions pénales pour séjour irrégulier ont été prononcées. Dans le même temps, les 77 413 contrôles d’identité d’étrangers en situation irrégulière ont constitué le prélude à 30 270 placements en rétention administrative… Pareille interprétation valide une pratique française qui fait de la garde-à-vue la pierre angulaire de l’obligation de quitter le territoire. Nullement partagée par des observateurs du droit des étrangers mais également des juridictions (V. ainsi CA Aix, 8 déc. 2011, req. n° 11/00383 : « le simple séjour irrégulier en l’absence d’épuisement des mesures coercitives de la directive retour n’étant pas (pénalement) punissable, le placement de l’intéressé en garde-à-vue sur le seul fondement de cette infraction est irrégulier par application de l’article 62-2 du code de procédure pénale qui ne saurait permettre que la garde-à-vue soit simplement destinée à organiser une mesure administrative d’éloignement »), il serait salutaire que des précisions soient apportées par la Cour de cassation, par le Conseil constitutionnel (qui a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur ce point) et, mieux encore, par le législateur qui pourrait définir un cadre de garde-à-vue adapté au droit des étrangers.
Car, dans le même temps, la Cour de justice fragilise l’état du droit français en confirmant l’analyse développée, quelques mois plus tôt, dans l’arrêt El Dridi. Certes, par principe, la législation pénale sanctionnant le séjour irrégulier des étrangers relève de la compétence des États. Toutefois, ces derniers ne sauraient appliquer une réglementation pénale susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par le droit dérivé (§ 33 et CJUE, 28 avr. 2011, préc., § 53 à 55). Or, « à l’évidence », une peine de prison ne contribue guère à la réalisation effective de l’éloignement. Pour cette raison, l’article L. 621 du code peut faire échec aux normes et procédures établies par la directive, retarder le retour d’un étranger en situation irrégulière et, au final, porter atteinte à l’objectif de la directive (§ 39). Sur ce point, le gouvernement n’était pas fondé à mettre en avant le fait que les peines de prison sont le plus souvent réservées à des étrangers qui commettent d’autres délits ou sont en état de récidive (§ 40). Confirmant l’interprétation exposée dans l’arrêt El Dridi (§ 52 et 60), la Cour en conclut que la directive « retour » s’oppose à une réglementation réprimant le séjour irrégulier par des sanctions pénales et permettant l’emprisonnement d’un ressortissant qui, tout en séjournant irrégulièrement et n’étant pas disposé à quitter ce territoire volontairement, n’a pas d’abord été soumis aux mesures coercitives visées par la directive. Ce point de l’arrêt ne condamne pas en tant que tel les sanctions pénales du séjour irrégulier (C. étrangers, art. L. 621-1 et L. 624-1) et encore moins les pratiques françaises en l’absence de poursuites systématiques. Mais il impose, pour le moins, de corriger la rédaction de ce dispositif pour mettre en conformité ces délits avec les exigences de la directive « retour » telles qu’elles ont été définies par le juge communautaire.

Réforme du droit de la protection

Le ministre de l’Intérieur Claude Guéant a annoncé le 25 novembre 2011 une réforme du droit de la protection. Une première réforme, relevant pourtant de la seule compétence du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides, porterait sur l’extension de la liste des pays d’origine sûrs à l’Arménie, au Bangladesh, au Monténégro et à la Moldavie. Le ministre souhaiterait par ailleurs que l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile soient en mesure de limiter à douze mois le délai d’examen des demandes de protection. Pour atteindre cet objectif qui ne relève pas d’une action conduite par le ministère de l’Intérieur, Claude Guéant a rappelé que 45 agents supplémentaires ont été affectés à l’OFPRA en 2011 et que le nombre de rapporteurs à la CNDA a doublé en 2 ans. Enfin, le délai imparti à un candidat à une forme de protection devrait être fixé à 90 jours. À ce jour, l'article 23 de la directive no 2005/85 du 1er décembre 2005 relative aux normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié impose simplement aux États de veiller à ce qu'une procédure soit menée à son terme « dans les meilleurs délais » et pour le moins en six mois. Il reste que, d’ores et déjà, à compter de la remise de l'autorisation provisoire de séjour, le demandeur d'asile dispose d'un délai de 21 jours pour présenter sa demande d'asile complète à l'Office (C. étrangers, art. R. 723-1). Enfin, sans autre précision, le ministre a annoncé un projet de loi visant à suspendre le droit aux prestations sociales pour les demandeurs d’asile coupables de fraude.

Travail irrégulier

Code Litec 2012, p. 1438

Applicable en France métropolitaine, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, le décret n° 2011-1693 du 30 novembre 2011 précise certaines modalités de la réforme du 14 juin 2011. Il détermine les modalités d'information des étrangers faisant l'objet d'une procédure de travail illégal sur leurs droits sociaux. Ainsi, lorsqu’il est constaté qu'un travailleur étranger est occupé irrégulièrement, il lui remet un document l'informant de ses droits (C. trav., art. R. 8252-1 : droit aux salaires et indemnités, obligation pour l'employeur de remettre les bulletins de paie, le certificat de travail et le solde de tout compte, possibilité de saisir la juridiction compétente aux fins d'obtenir le paiement des salaires et des indemnités, de réclamer des dommages et intérêts et de porter plainte). Le décret définit par ailleurs la procédure de recouvrement des créances salariales dues aux étrangers en cas de travail illégal. Lorsque le salarié étranger est placé en rétention administrative, est assigné à résidence ou n'est déjà plus sur le territoire national, son employeur s'acquitte des sommes dues auprès de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, lequel les reverse à l'intéressé (C. trav., art. R. 8252-7). Le décret précise enfin la procédure applicable en cas de sanction administrative (fermeture provisoire, remboursement d'aides publiques, exclusion du bénéfice des aides publiques et de la commande publique) vis-à-vis des employeurs commettant certaines infractions de travail illégal. Les infractions survenues après l'entrée en vigueur de la loi du n° 2011-672 du 16 juin 2011 exposeront les contrevenants à ces sanctions. Le refus d'accorder des aides publiques ou la demande de remboursement porte sur les contrats d'apprentissage, les contrats uniques d'insertion, les contrats de professionnalisation, les primes à la création d'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les aides des collectivités territoriales prévues aux articles L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales et les aides et subventions de soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant et enregistré (C. trav., art. D. 8272-1). Si l'entreprise ou son responsable ont été verbalisés dans les douze mois précédant la demande, le préfet peut décider de refuser l'aide sollicitée (C. trav., art. D. 8272-4).

Procédure applicable aux obligations de quitter le territoire en Guyane

Code Litec 2012, p. 754

Depuis la loi du 20 novembre 2007, l'article L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile écarte l'application, en Guyane, de l'article L. 512-1 du code. Par conséquent, ne sont pas applicables localement les articles L. 776-1, R. 775-1 à R. 775-10 et R. 776-1 à R. 776-20 du code de justice administrative. Y sont en revanche applicables les règles de droit commun de la procédure administrative et contentieuse, notamment relatives au délai de recours, éventuellement prorogé par un recours administratif préalable, et au délai d'appel (CE réf., 9 nov. 2011, M. Takaram A, req. n° 346700. - confirme CE, avis, 25 juill. 2008, req. no 315529, Mlle Natacha A).

Réadmission d'un candidat à l'asile

Code Litec 2012, p. 569 et 1677

L’article 20 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 prévoit que le transfert du demandeur d'asile vers le pays de réadmission doit être réalisé dans les six mois suivant l'acceptation de la demande de reprise en charge et dix-huit mois si l'intéressé prend la fuite. La notion de fuite vise notamment le cas où un étranger se soustrait de façon intentionnelle et systématique au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant. Dans l'hypothèse où le transfert du demandeur d'asile s'effectue sous la forme d'un départ contrôlé, l'État responsable de ce transfert doit en assurer l'organisation matérielle et accompagner le demandeur d'asile jusqu'à l'embarquement vers son lieu de destination. Une telle obligation recouvre la prise en charge du titre de transport permettant de rejoindre l'État responsable de l'examen de la demande d'asile depuis le territoire français et, le cas échéant et si nécessaire, le pré-acheminement du lieu de résidence du demandeur au lieu d'embarquement. À défaut, si cette dernière obligation n’a pas été remplie par l’administration, le candidat à l’asile est réputé ne pas s’être intentionnellement soustrait à l'exécution de la mesure de réadmission dont il faisait l'objet. Dès lors, à l'expiration du délai de six mois, la responsabilité de l'examen de la demande d'asile incombe à la France (CE réf., 11 oct. 2011, req. n° 353002, Madayev).