Actualité du droit des étrangers, de l'asile et de la nationalité

Motivation de l’interdiction de retour

Code Litec 2012, p. 260

Lorsqu’il accompagne l'obligation de quitter le territoire français d’une interdiction de retour et en fixe la durée, le préfet doit tenir compte de l’ensemble des critères énumérés par l'article L. 511-1, III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sans se limiter à l'un ou plusieurs d'entre eux. Cette décision doit présenter les motifs de droit et de fait, la motivation devant être acquise à sa seule lecture. Si la motivation doit attester de la prise en compte de tous les critères prévus par la loi, aucune règle n'impose toutefois que le principe et la durée de l'interdiction de retour fassent l'objet de motivations distinctes, ni que soit indiquée l'importance accordée à chaque critère. Saisi d'un moyen en ce sens, le juge de l'excès de pouvoir doit rechercher si les motifs invoqués par le préfet justifient dans son principe et sa durée une interdiction de retour et si celle-ci ne porte pas au droit au respect de la vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise (CE avis, 12 mars 2012, M. Rashid A, req. n° 354165).

Admission exceptionnelle au séjour des ressortissants tunisiens

Code Litec 2012, p. 191

L'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile garantit un droit de séjour à l'étranger qui rapporte des « considérations humanitaires » ou des « motifs exceptionnels ». Pour autant, cet article n'institue pas une catégorie distincte de titres de séjour. Il est relatif aux conditions d’admission au séjour au titre de la vie privée et familiale ou d'une activité salariée. Dès lors que l'article 3 de l'accord franco-tunisien du 17 mars 1988 prévoit la délivrance de titres de séjour pour ce dernier motif, un travailleur tunisien ne peut pas invoquer les dispositions de l'article L. 313-14 du code. En effet, l'article 11 de l'accord réserve l'application subsidiaire de la législation des deux États sous la réserve qu’un point n’est pas traité par l'accord. Il reste que si l'accord ne prévoit pas de semblables modalités d'admission exceptionnelle au séjour, ses stipulations n'interdisent pas au préfet de délivrer un titre de séjour à une personne qui ne remplit pas l'ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit. Dans ce cas de figure, le préfet doit, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, apprécier l'opportunité d'une mesure de régularisation au regard des éléments de la situation personnelle de la personne intéressée (CE avis, 2 mars 2012, M. Noureddine A, req. n° 355208. - confirme CAA Versailles, 7 juill. 2011, req. n° 09VE04069, Mlle Sonia A et CAA Versailles, 20 mai 2010, req. no 08VE03829, M. Helmi A.).

Refus d’accorder un délai de départ volontaire

Code Litec 2012, p. 260

L'objet même du refus d’accorder un délai de départ volontaire est distinct de celui qui porte la mesure d'éloignement forcé. Ce refus résulte en effet d'un examen d’une situation personnelle au regard de critères différents de ceux qui fondent l'obligation de quitter le territoire. Le préfet donc un acte autonome et distinct de la mesure d'éloignement. Pour cette raison, le tribunal administratif ne doit pas considérer la requête dirigée contre l’obligation de quitter le territoire comme un ensemble de moyens indivisibles alors que plusieurs décisions sont en cause (refus d'accorder un délai de départ volontaire, choix du pays de destination, placement en rétention, interdiction de retour). Il peut donc uniquement annuler le refus d'accorder un délai de départ volontaire, sa décision n’ayant par elle-même aucune incidence sur l'obligation de quitter le territoire. Si l’annulation concerne un étranger déjà éloigné, il ne peut prononcer aucune mesure d’injonction au sens des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative (CE avis, 1er mars 2012, M. A, req. n° 355133).

Régime des obligations de quitter le territoire dans les départements d’outre-mer

Code Litec 2012, p. 260 et  341

Selon le Conseil d’État, la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 transposée par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 est applicable dans les départements d'outre-mer en l'absence de mention contraire de la loi (CE avis, 1er mars 2012, M. A, req. n° 355133). Cette conclusion est indifférente au fait que l'espace « Schengen », que vise pourtant la directive, concerne le seul territoire métropolitain de la France. Elle se déduit des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile qui sont applicables à la France métropolitaine, aux départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (C. étrangers, art. L. 111-3). Il en résulte, pour le Conseil, que le dispositif régissant les obligations de quitter le territoire des ressortissants d’un État tiers à l’Union européenne ne concerne pas le seul territoire métropolitain français. Plusieurs conséquences procédurales se dégagent de cet assujettissement au droit métropolitain. Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les obligations de quitter le territoire doivent ainsi être assorties d'un délai de départ volontaire de trente jours, sous les réserves de l’article L. 511-1, II du code. Ce principe constitue l’une des garanties prévue par la directive « retour » et transposée par la réforme du 16 juin 2011. De même, les étrangers concernés peuvent former un recours suspensif contre la mesure d’éloignement forcé et les décisions qui l'accompagnent, y compris celle refusant d’accorder un délai de départ volontaire (Cf. C. étrangers, art. L. 512-1). Jusqu'en 2016, cette faculté est toutefois écartée en Guadeloupe et à Saint-Barthélemy (Cf. C. étrangers, art. L. 514-2). Dans l’hypothèse où un étranger aurait déjà été éloigné en violation des principes exposés par l’avis du Conseil d’État, le juge administratif saisi du recours contre l’obligation de quitter le territoire est invité à ne pas considérer que les conclusions dirigées contre le refus d'octroi d'un délai de départ volontaire ont perdu leur objet.

Information de l’étranger placé en rétention administrative

Code Litec 2012, p. 417 et 1235

Pour la Cour de cassation, les dispositions de l'article 16 de la directive « retour » n° 2008/115 du 16 décembre 2008 sont « claires et précises » et peuvent donc être invoquées par un étranger placé en rétention. Elles prévoient que la personne concernée doit avoir communication des informations expliquant le règlement des lieux, être informée de son droit de contacter différentes organisations et instances et mise en mesure de l'exercer. Sur ce dernier point, la Cour note que la faculté reconnue aux États de soumettre à autorisation les visites des organisations humanitaires ne prive pas cette disposition d’un effet direct ( Cass. 1re civ., 1er févr. 2012, req. nos 11-30086).

Assignation à résidence

Code Litec 2012, p. 426 et 431

Le juge judiciaire, « gardien de la liberté individuelle », peut préférer l’assignation à résidence à la rétention administrative dans le cas d'une nouvelle saisine du juge des libertés et de la détention. Cette décision peut intervenir, alors même qu’elle n'est pas expressément prévue par l’article L. 552-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Cass. 1re civ., 29 févr. 2012, req. n° 11-30085).

Recours en référé contre le refus de séjour d'un candidat à l'asile classé en procédure prioritiare

Code Litec 2012, p. 561

La décision par laquelle le préfet refuse d'admettre au séjour un demandeur d'asile et le classe en procédure prioritaire, si elle prive d'effet suspensif l'éventuel recours qu'il pourra former devant la Cour nationale du droit d'asile, n'a aucun effet propre sur son droit au séjour jusqu'à l'intervention de la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides. L’article L. 742-6 du code des étrangers lui permet en effet de séjourner sur le territoire national, le temps de l’examen de sa demande par l’Office. Pour cette raison, le juge des référés estime que la décision préfectorale ne porte pas, par elle-même, une atteinte suffisamment grave et immédiate à la situation du demandeur d'asile pour que la condition d'urgence soit, par présomption, remplie (CE réf., 20 févr. 2012, req. n° 353150, Min. Int.).

Attributions du directeur général de l'OFPRA

Code Litec 2012, p. 806

Le décret n° 2012-896 du 1er mars 2012 a confié le pouvoir de recrutement et de nomination des personnels au directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides. Cette compétence était alors exercée par le ministre des affaires étrangères. Le décret a par ailleurs supprimé les postes de directeur général adjoint et de secrétaire général adjoint (C. étrangers, art. R. 722-2) et organisé les règles d'intérim en cas d'absence ou d'empêchement du directeur général de l'Office.

Placement en rétention administrative d’enfants en bas âge

Code Litec 2012, p. 418 et 992

La Cour européenne des droits de l’homme estime que le placement en rétention pendant quinze jours de parents accompagnés d’enfants âgés de cinq mois et trois ans est constitutif d’une violation de l’article 3 de la Convention. Sans doute, le centre était habilité à recevoir des familles. Pourtant, la durée de rétention peut être ressentie comme infiniment longue pour des enfants compte tenu de l’inadéquation des infrastructures à leur accueil et à leur âge (§ 100). Dans le cas présent, la Cour a pris en compte la « situation de particulière vulnérabilité, accentuée par la situation d’enfermement » (§ 102), estimant que le traitement réservé aux enfants dépassait le seuil de gravité exigé par l’article 3 de la Convention (CEDH, 19 janv. 2012, Popov c/ France, req. nos 39472/07 et 39474/07).
Ce placement méconnait également l’article 5 § 1 f qui limite la privation de liberté au cas d’arrestation ou de détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire ou contre laquelle une procédure de départ forcé est en cours. Si dans le cas présent les enfants étaient accompagnés de leurs parents au cours de la procédure, la situation particulière des enfants ne fut jamais examinée individuellement. Les autorités n’ont pas également recherché si une mesure alternative ne pouvait pas être préférée au placement en rétention. Pour ces raisons, la Cour a estimé que le système français n’avait pas garanti de manière suffisante le droit à la liberté des enfants (§ 119). La Cour a plus généralement conclu à la violation de l’article 5 § 4 au motif que la loi française ne prévoit pas que les mineurs puissent faire l’objet d’une mesure de placement en rétention (§ 124). Les enfants accompagnant leurs parents tombent ainsi dans un vide juridique qui ne leur permet pas d’exercer un recours spécifique, alors même qu’ils ne sont pas visés par une mesure de départ forcé ou un placement en rétention.
Enfin, le placement en rétention d’une famille en instance de départ forcé peut, en lui même, être constitutif d’une atteinte disproportionnée au droit à une vie privée et familiale dès lors qu’il n’est pas nécessaire par rapport au but poursuivi. Sans doute, le fait pour les parents et les enfants de ne pas être séparés au cours de la procédure de mise à exécution de la mesure de départ forcé est un élément fondamental garantissant l’effectivité de la vie familiale. Toutefois, le maintien de la cellule familiale ne garantit pas nécessairement le respect du droit à une vie familiale, particulièrement si la famille est détenue. Or, le fait d’enfermer des parents et leurs enfants dans un centre de rétention pendant quinze jours peut s’analyser comme une ingérence dans l’exercice effectif de leur vie familiale. Pareille ingérence enfreint l’article 8 de la Convention si, alors même que la mesure est prévue par la loi et poursuit un but légitime, les autorités n’ont pas ménagé un juste équilibre entre les intérêts de l’individu et de la société, notamment les impératifs d’une politique d’immigration. Pour cette raison, une mesure d’enfermement doit être proportionnée au but poursuivi par l’État, l’éloignement d’un étranger en situation irrégulière. Tel n’est pas le cas d’un placement en rétention pendant quinze jours d’une famille qui ne présentait pas de risque particulier de fuite, ce d’autant que l’assignation dans un hôtel qui avait d’abord été décidée n’avait pas posé de problème (§ 138).

Droit à un recours effectif et asile politique

Code Litec 2012, p. 534, 572 et 997

La Cour européenne des droits de l’homme dénonce le recours systématique à la procédure prioritaire lorsqu’une demande d’asile est postérieure à une obligation de quitter le territoire (CEDH, 2 févr. 2012, req. n° 9152/09, I.M. C/ France, § 127). En pratique, cette seule circonstance suffit à considérer que la demande d’asile repose, par présomption, sur une « fraude délibérée » ou constitue un « recours abusif à l’asile » au sens de l’article L. 741-4, 4° du code des étrangers. Cette qualification pour un motif simplement procédural est pourtant sans relation avec les circonstances de l’espèce, la teneur de la demande ou son fondement. Il n’est pas non plus tenu compte que la personne expose une première demande de protection ou sollicite un réexamen. Pareille pratique revient à préférer une voie expéditive au mépris de l’effectivité de garanties procédurales. Ce classement systématique en procédure prioritaire est pourtant loin d’être anodin puisqu’il aboutit à un « traitement extrêmement rapide, voire sommaire de (la) demande par l’OFPRA » (§ 148). Ce dernier doit en effet statuer dans un délai de quinze jours et même 96 heures si, comme dans le cas du requérant, le demandeur est placé en rétention (C. étrangers, art. R. 723-3). Ces délais ne sont guère compatibles avec les exigences d’un examen minutieux. De fait, alors que la quasi-totalité des candidats à l’asile bénéficie d’un entretien, les taux de convocation des personnes classées en procédure prioritaire étaient en 2010 de 12 % pour les demandes de réexamen et de 60 % pour les premières demandes. Dans le cas présent, l’examen en procédure prioritaire de la demande aurait pourtant constitué le seul examen sur le fond si la Cour n’avait pas enjoint à la France de suspendre à titre provisoire l’éloignement forcé du requérant vers le Soudan. La Cour européenne s’est surtout émue que les personnes concernées saisissaient la CNDA sans garantie de pouvoir se maintenir en France le temps de l’examen de leur recours, au contraire des candidats à l’asile soumis au droit commun (C. étrangers, art. L. 742-6). Nullement hypothétique, ce risque est d’autant plus préoccupant que le recours à la procédure prioritaire est loin d’être exceptionnel (24 % de la demande globale !). Or, en 2010, seuls 4,4 % des personnes concernées ont finalement été admises comme réfugiée ou protégée subsidiaire (8,7 % pour les premières demandes, 0,7 % pour les réexamens) alors que le taux global d’admission était, toute demande confondue, de 28 %… Cet ensemble de contraintes procédurales imposées à un candidat à l’asile qui est le plus souvent privé de liberté affecte au final sa capacité à faire valoir le bien-fondé de griefs tirés de l’article 3 de la Convention. Dans l’affaire jugée par la Cour, plusieurs procès-verbaux attestent que l’OFPRA a clairement procédé à un examen très superficiel des risques de persécution, ne laissant guère le loisir au requérant d’exposer sa situation personnelle. Plusieurs erreurs matérielles assez affligeantes pour un organe censé assurer la protection des personnes persécutées en attestent.
En retenant à l’unanimité une violation de l’article 13 combiné avec l’article 3, la Cour a moins dénoncé l’état du droit français qu’une pratique, fut-elle facilitée par une loi qui pose une présomption de non-persécution et autorise un traitement accéléré des demandes. Pour cette raison, le cadre général de la procédure prioritaire pourrait fort bien survivre à l’arrêt du 2 février 2012. En revanche, deux points du droit français posent problème. Le premier concerne le classement systématique de certaines demandes d’asile. On peut douter que la mise en conformité avec l’arrêt de la Cour passe simplement par une simple obligation de motivation des décisions de classement en procédure prioritaire qui permettrait d’évaluer le bien-fondé des arguments du candidat à l’asile. Dans l’affaire jugée par la Cour, le caractère dilatoire et infondé de la demande de protection avait été établi par l’Office qui avait motivé de manière détaillée sa position… avant que la CNDA démente cette analyse rapide. Le second point litigieux vise l’absence d’effet suspensif attaché au recours devant la CNDA, sans que cette dernière ait la possibilité de prolonger le droit de séjour à titre provisoire après le rejet de la demande d’asile par l’OFPRA. Une voie de recours en urgence pourrait être créée sur le modèle de celle reconnue aux candidats à l’asile qui formulent leur demande en zone d’attente. Cette voie avait précisément instituée à la suite d’une condamnation de la France par la Cour dans un domaine, le droit à la protection des personnes persécutées, que la Convention ignore pourtant superbement (CEDH, 26 avr. 2007, req. no 25389/05, Gebremedhin c/ France. - C. étrangers, art. L. 213-9).

Effet d’une demande d’aide juridictionnelle sur le droit de séjour du candidat à l'asile

Code Litec 2012, p. 575 et 824

Le renouvellement du récépissé de la demande d'asile est subordonné à la présentation de l'accusé de réception d'un recours devant la Cour nationale du droit d'asile ou du reçu de l'enregistrement d'un tel recours (C. étrangers, art. R. 742-3). Cette exigence conditionne en principe le droit de séjour du candidat à l’asile reconnu par l’article L. 742-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile jusqu'à la notification de la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides ou, si un recours a été formé, de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Se prévalant du « droit constitutionnel d'asile » et de son corollaire, le droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur une demande de protection, un candidat à l’asile avait sollicité son maintien en France sans justifier du dépôt d'un recours devant la CNDA. Pour cette raison, le préfet avait refusé de renouveler son récépissé de titre de séjour, exposant l’intéressé à une procédure d’éloignement forcé. Or, dans le même temps, ce dernier avait déposé une demande d'aide juridictionnelle auprès de la Cour nationale du droit d’asile. Le Conseil d’État a estimé que ce refus plaçait le candidat à l’asile dans une situation d'urgence caractérisée au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. La décision préfectorale le privait en effet du bénéfice des droits et prestations auxquels il pouvait prétendre et des mesures lui garantissant des conditions matérielles d'accueil décentes. Il a par ailleurs jugé que le régime d'aide juridictionnelle contribuait à la mise en oeuvre du droit constitutionnel à un recours effectif devant une juridiction. Constatant que la demande d'aide juridictionnelle avait le caractère d'un recours, il en a déduit qu’en refusant le renouvellement du récépissé de demande d'asile au seul motif qu’un recours contre la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides n’avait pas encore été déposé, le préfet avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à une « liberté fondamentale » (CE réf., 8 févr. 2012, req. n° 355884, Min. Int.).

Notion de violence justifiant l’application de la clause d’exclusion

Code Litec 2012, p. 1648

La seule participation à un barrage destiné à créer une situation de blocus compromettant l'approvisionnement en vivres, médicaments et vaccins ne constitue pas en elle même un motif d’exclusion du statut de réfugié politique au sens de l’article F de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951. Il est en effet nécessaire d’imputer au candidat à l’asile politique une responsabilité particulière dans la conception, l'organisation ou l'exécution du blocus ou un crime ou acte de violence (CE, 30 déc. 2011, M. Joël Todivelo A, req. n° 347408, pour Madagascar).

Séjour en France des membres de la famille d’un réfugié soupçonnés de crime grave

Code Litec, p. 579, 627 et 1648

Les autorités consulaires doivent par principe délivrer au conjoint et aux enfants mineurs d'un réfugié statutaire les visas qu'ils sollicitent afin de mener une vie familiale normale, sauf à rapporter un motif d'ordre public. Tel est le cas si le demandeur a été impliqué dans des crimes graves contre les personnes « et dont la venue en France, eu égard aux principes qu'elle mettrait en cause ou au retentissement de leur présence sur le territoire national, serait de nature à porter atteinte à l'ordre public ». Sur ce fondement, un refus de visa peut être opposé à une personne qui, bien qu’acquittée par le Tribunal pénal international pour le Rwanda des crimes de génocide et de complicité de génocide, a cependant participé aux gouvernements du Rwanda de mars 1981 à juillet 1994, y compris pendant la durée des massacres sans jamais se désolidariser du pouvoir en place (CE réf., 3 févr. 2012, Min. Int., req. n° 353952).

Effet d’une demande d’asile sur la procédure d’extradition

Code Litec 2012, p. 574 et 1656

Le dépôt d’une demande de statut de réfugié et la remise d’une autorisation provisoire de séjour en application de l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne font pas obstacle à l’extradition d’un ressortissant étranger si la procédure ainsi engagée satisfait aux exigences de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957. Le Conseil d'État peut toutefois apprécier si le requérant peut se prévaloir de la qualité de réfugié et s'opposer ainsi à l'exécution du décret d’extradition vers le pays où il risque d’être exposé à des persécutions. Anticipant sur la réponse que pourraient apporter l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides et la Cour nationale du droit d’asile, le Conseil a estimé, qu'en l'espèce, les risques de représailles personnelles en cas de retour dans son pays d'origine étaient allégués de manière très générale et n’étaient pas assez étayés pour permettre de reconnaître la qualité de réfugié (CE, 30 déc. 2011, M. Evgeny A, req. n° 347624)

Opposabilité d’un jugement étranger prononçant un divorce.

Code Litec 2012, p. 623

Sauf s’ils impliquent des actes d'exécution matérielle sur des biens ou de coercition sur des personnes, les jugements d’un tribunal étranger se rapportant à l'état et à la capacité des personnes produisent leurs effets en France indépendamment de toute déclaration d'exequatur. En conséquence, le juge administratif n’a pas à se prononcer sur l'opposabilité en France d'un jugement rendu en cette matière par un tribunal étranger, les parties pouvant tout au plus saisir le juge judiciaire pour trancher l'effet de plein droit de tels jugements. Pour sa part, l’administration doit tenir compte de tels jugements tant qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration d'inopposabilité. Elle doit toutefois s’abstenir de fonder sa décision sur des éléments issus d'un jugement étranger qui révélerait l'existence d'une fraude ou d'une situation contraire à la conception française de l'ordre public international. C’est ainsi qu’un refus de visa sollicité par le conjoint d’un ressortissant étranger peut être motivé par un jugement étranger prononçant la dissolution du mariage qui n’est pas entaché de fraude ou créant une situation contraire à la conception française de l'ordre public international (CE, 23 déc. 2011, M. Miloud Aridj, req. n° 328213, pour la convention franco-algérienne du 27 août 1964 relative à l'exequatur des décisions rendues en matière civile et commerciale et à l'extradition et égal. pour le départ forcé d’un étranger divorcé d’un ressortissant français,  CE, 24 nov. 2006, M. X, req. no 275527).